文丨政能亮特約評論員 王琳
“堅持依法行政，深化政務(wù)公開，加強(qiáng)法治政府建設(shè)”“堅決糾治任性用權(quán)、工作方法簡單粗暴”……今年政府工作報告中的這些提法，備受關(guān)注。
在兩會召開之前，“重大行政決策終身責(zé)任追究制”的提法，也多見諸公共輿論場。最新的例證來自西安。2月14日，西安市政府常務(wù)會議審議通過了《西安市重大行政決策程序規(guī)定》，對重大行政決策的全過程進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)?！兑?guī)定》明確：決策機(jī)關(guān)違反規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任，實(shí)行終身責(zé)任追究。
“權(quán)責(zé)相統(tǒng)一”“誰決策誰負(fù)責(zé)”，在公權(quán)力領(lǐng)域這些大抵算是“樸素正義”。實(shí)踐中，“權(quán)大責(zé)小，權(quán)小責(zé)大”的倒掛，“退休責(zé)消，調(diào)動責(zé)滅”的異化，也曾讓樸素正義尷尬?！敖K身責(zé)任追究制”并非新詞，至少三十年前已出現(xiàn)在學(xué)界經(jīng)院的文字中，并多次嘗試與立法聯(lián)動，但在本世紀(jì)之前應(yīng)者寥寥。
這一制度真正受到重視是在2014年。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！边@之后，上海、廣東、山東、湖北等地紛紛探索建立重大決策終身追責(zé)制。
地方實(shí)踐中，普遍的難題在于，什么是“重大”？什么是“決策”？甚至，什么是“責(zé)任”？哪些“責(zé)任”需要終身追究？又如何圈定應(yīng)終身追究的責(zé)任對象？凡此等等。
也正因為實(shí)踐中爭議太大，可操作性欠奉，地方實(shí)踐的重大行政決策終身責(zé)任追究效果難如預(yù)期。在輿論場上，某地出臺“重大行政決策終身責(zé)任追究制”相關(guān)規(guī)范性文件時有可見，某地依據(jù)相關(guān)制度對某責(zé)任主體進(jìn)行了重大行政決策終身追責(zé)的個案卻極其罕見。
2019年，經(jīng)中央全面依法治國委員會第二次會議審議通過,國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》于當(dāng)年9月1日起正式施行。
《條例》吸納了地方經(jīng)驗，明確了重大行政決策事項范圍,包括制定有關(guān)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施,制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等方面的重要規(guī)劃,決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊步ㄔO(shè)項目等五個方面重大行政決策事項,同時允許決策機(jī)關(guān)結(jié)合職責(zé)權(quán)限和本地實(shí)際確定決策事項目錄、標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)同級黨委同意后向社會公布并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。
《條例》還從公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定等五個方面，細(xì)化了重大行政決策的作出程序。
《條例》回應(yīng)了實(shí)踐中的行政決策界定難、責(zé)任主體確定難、終身追責(zé)啟動難、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)適用難等諸多實(shí)務(wù)難題，并成為諸多地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的重要依據(jù)文本。此次的《西安市重大行政決策程序規(guī)定》也不例外。
國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》盡其所能細(xì)化了重大行政決策終身責(zé)任追究制，同樣也留下了仍待進(jìn)一步具體化和增強(qiáng)可操作性的空間。
如第三十八條第2款：決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任，實(shí)行終身責(zé)任追究，對決策機(jī)關(guān)行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法追究責(zé)任。
這里的“追究責(zé)任”究的是什么“責(zé)”？依現(xiàn)行法律法規(guī)，行政首長因行政決策違法或者失誤承擔(dān)個人責(zé)任，既有黨紀(jì)責(zé)任、組織責(zé)任，又有行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。依不同的責(zé)任類別，在擔(dān)責(zé)形式上又有警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍、記過、記大過、降級、撤職、開除、賠償?shù)榷喾N。以賠償為例，前置條件例是在法律技術(shù)上要認(rèn)定決策者在重大行政決策中存在“故意或者重大過失”，這并不容易。實(shí)踐中也幾乎沒見過有領(lǐng)導(dǎo)干部因決策失誤而被追償?shù)膫€案。
確定責(zé)任對象也不容易。黨委決策、集體決策，如何確定行政首長的個人責(zé)任？決策有上級部門的同意，紀(jì)檢巡視部門的列席，如何確定本級部門首長的個人責(zé)任？責(zé)任官員調(diào)離，誰來啟動究責(zé)？若原單位啟動，干部的管理權(quán)限已轉(zhuǎn)移了；若交由新單位啟動，要究的卻是其他單位的決策事項，主體合法性就存疑。理論上，得由原單位和調(diào)入單位的共同上級來啟動究責(zé)程序。無疑這增加究責(zé)的難度。
羅列上述實(shí)踐中的這“難”那“難”，當(dāng)然不是為各地在終身追責(zé)實(shí)踐中的畏難不前找理由、尋借口，而是要提醒，立法本不易，執(zhí)法實(shí)更難，唯一路徑就以問題為導(dǎo)向精準(zhǔn)適法，以逢山開路逢水架橋的膽魄迎難而上。
在公法視野中，任何公權(quán)力都應(yīng)受到監(jiān)督。不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，與公共福祉息息相關(guān)的重大行政決策更如是。重大行政決策終身責(zé)任追究制，不能光有規(guī)范而無實(shí)踐，這一制度從紙面到地面，目測還橫亙著一道“玻璃門”。當(dāng)務(wù)之急，就是以更具針對性的制度去敲開這扇“門”。（作者王琳系政邦智庫研究員）
（責(zé)任編輯 王順利）
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