近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》。根據(jù)該方案，到2020年，中國建立國家公園體制試點(diǎn)將基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制將基本建立，國家公園總體布局將初步形成。
按照中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長(zhǎng)王毅的說法，這“標(biāo)志著我國國家公園體制的頂層設(shè)計(jì)初步完成，國家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段”。
將解決審批、管理部門不一的問題
為接軌國際、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源，早在2007-2008年，全國多個(gè)地方便已開展國家公園試點(diǎn)，經(jīng)過近10年摸索，先后建立了10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)，逐步積累了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了不少成果。時(shí)至今日，終于達(dá)到了新的階段，這是令人欣慰的。
但毋庸諱言，在試點(diǎn)、摸索過程中也遇到了許多問題和困難，最突出的問題，是條塊分割，審批、管理部門不一。
以試點(diǎn)而言，審批權(quán)究竟在環(huán)保部還是國家林業(yè)局？主管方究竟是省級(jí)（大多數(shù)報(bào)道中的試點(diǎn)）還是地級(jí)（香格里拉普拉措國家公園管理方是迪慶藏族自治州委、州政府設(shè)立的“香格里拉普拉措國家公園管理局”）？在《建立國家公園體制總體方案》出臺(tái)前，似乎并沒有清晰的脈絡(luò)和明確的規(guī)定。
因此，既然國家公園體制是接軌國際，那么不妨借鑒一下“它山之石”。
國家公園必須姓“國”
放眼世界，國家公園始于1872年的美國黃石公園，經(jīng)過100多年的發(fā)展，如今已形成了大體統(tǒng)一的審批和管理模式。在美國，全部54座國家公園均由倡議人士提交議案，由國會(huì)審批通過，并統(tǒng)一交由1916年成立的國家公園管理局管理。國家公園的經(jīng)費(fèi)主要來自捐款，次要來自公園為游客提供的各種服務(wù)。
不論是發(fā)達(dá)國家美國的黃石公園，還是非洲不發(fā)達(dá)國家坦桑尼亞的塞倫蓋蒂國家公園，其審批、經(jīng)營和管理模式幾乎是完全一樣的：國會(huì)批準(zhǔn)——全國統(tǒng)一的國家公園管理局管理——以捐款和撥款為主要財(cái)務(wù)來源——以環(huán)境和資源保護(hù)為主要目的。
一言以蔽之，國家公園的審批者只能有一個(gè)，管理者也只能有一個(gè)，否則便談不上“國家公園”四個(gè)字。
很顯然，照此衡量，我國此前的做法，已不適應(yīng)國家公園規(guī)范管理的需要。而這次“方案”則規(guī)定，國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使，條件成熟時(shí)，逐步過渡到由中央政府直接行使。
這就明確了國家公園姓“國”，是“國家所有的公園”，審批權(quán)和所有權(quán)屬于國家，明確了國家公園最終要逐步過渡到“國家來管”，到那時(shí)，中國的國家公園將真正與國際接軌。
但要真正接好軌、過好渡，這個(gè)“逐步”的步驟就既要穩(wěn)妥，又要加快。設(shè)立國家公園的初衷，就在于超越地方、部門的狹隘利益，用統(tǒng)一、規(guī)范的制度保護(hù)屬于國家的自然資源和生態(tài)。國家公園早一天全面“姓國”，就能早一天達(dá)到統(tǒng)籌全國、規(guī)范保護(hù)的初衷。
國家公園要堅(jiān)持重保護(hù)、輕開發(fā)
據(jù)國家公園的國際慣例，國家公園的原則是重保護(hù)、輕開發(fā)。美國當(dāng)初設(shè)置國家公園管理局的背景，正是懲于西奧多·羅斯福政府的林業(yè)部長(zhǎng)平肖不顧國家公園保護(hù)的需要，執(zhí)意在鄰近約瑟米蒂國家公園的土歐魯米河修建大壩。
不論發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)國家，其國家公園除為游客服務(wù)的基本項(xiàng)目外，幾乎不設(shè)立資源開發(fā)性項(xiàng)目，即便游客項(xiàng)目也會(huì)有節(jié)制、有分寸。
今年是“國家公園大國”——加拿大建國150周年，為表示慶祝，加拿大聯(lián)邦政府宣布全國國家公園免費(fèi)開放，結(jié)果導(dǎo)致部分國家公園游客過多，引發(fā)加拿大公園管理局官員埃德雅格“人們或許會(huì)因?yàn)橄矚g國家公園而徹底毀了它”的擔(dān)心，并采取了一些措施加以補(bǔ)救。
中國剛剛進(jìn)入“實(shí)質(zhì)性階段”，理應(yīng)汲取國外正、反兩方面教訓(xùn)，未雨綢繆，力爭(zhēng)國家公園保護(hù)、開發(fā)二者的有機(jī)平衡。
在許多幅員廣闊的國家，不僅有國家公園，也有?。ㄖ荩┮患?jí)的自然公園，其體制、運(yùn)轉(zhuǎn)模式相似，只是歸口管理部門級(jí)別不同，管理和經(jīng)費(fèi)來源各異。中國在這方面也可加以借鑒，從而減少國家公園管理權(quán)、資產(chǎn)所有權(quán)“正名”的阻力，促成相關(guān)資源優(yōu)化配置的早日完成。
（責(zé)任編輯 石逸龍）
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