論檢察維度的司法公信力構(gòu)建——以檢察權(quán)的獨(dú)立行使為視角
馬 帥 張 乾
（重慶市九龍坡區(qū)人民檢察院 重慶 400050）
【摘 要】文章闡述了檢察權(quán)獨(dú)立與構(gòu)建司法公信力的關(guān)系，分析了檢察公信力構(gòu)建的實(shí)踐困境與挑戰(zhàn)，提出了檢察公信力構(gòu)建的實(shí)踐路徑與選擇。要完善刑訴立法、改進(jìn)考核體系，正確處理偵查權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系；樹(shù)立證據(jù)意識(shí)、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與檢察權(quán)獨(dú)立的關(guān)系；樹(shù)立“檢察一體化”理念、改革人事管理和經(jīng)費(fèi)保障制度，正確理順地方政府干預(yù)與檢察權(quán)獨(dú)立的關(guān)系。
【關(guān)鍵詞】檢察權(quán)獨(dú)立；司法公信力；構(gòu)建；法律監(jiān)督
現(xiàn)代法治理論將“中立性”作為評(píng)判司法權(quán)的重要標(biāo)志，司法被嚴(yán)格限定為法院的職權(quán)，即以司法權(quán)為核心的“小司法”，在提及司法公信力時(shí)特指法院職能下之司法公信力。而在我國(guó)憲政體系下，司法機(jī)關(guān)包括法院和檢察院，甚至包含特定條件下的司法行政機(jī)關(guān)，屬于典型的“大司法”范疇。故檢察機(jī)關(guān)職能的行使或曰檢察權(quán)的行使對(duì)司法公信力的構(gòu)建具有重要影響。法國(guó)學(xué)者馬薩別曰：“檢察機(jī)關(guān)是始終朝氣蓬勃的、站在前線的、社會(huì)秩序的捍衛(wèi)者，一切家庭的安寧、公民的安全、正當(dāng)理由的維護(hù)、對(duì)憲法和法律的遵守等，都應(yīng)信托于它。”【1】本文側(cè)重圍繞檢察權(quán)的獨(dú)立行使與司法公信力的構(gòu)建展開(kāi)論述。
一、檢察權(quán)獨(dú)立與構(gòu)建司法公信力的關(guān)系
檢察權(quán)獨(dú)立即檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)依法行使檢察權(quán)不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。我國(guó)《憲法》第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。這說(shuō)明檢察權(quán)獨(dú)立行使是有憲法依據(jù)的，憲法是檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)與其進(jìn)行活動(dòng)的權(quán)力來(lái)源和基本出發(fā)點(diǎn)，也是分析檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)與地位的基本依據(jù)。【2】同時(shí)，我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。這即在性質(zhì)上表明了檢察機(jī)關(guān)是區(qū)別于行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。該職能定位突出了檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家性，其法律監(jiān)督代表的是國(guó)家與人民的意志。
“所謂司法公信力，是指社會(huì)公眾普遍地對(duì)司法權(quán)運(yùn)作具有的信服力和認(rèn)同感，并遵從司法權(quán)運(yùn)作的一種狀態(tài)和秩序。它表明社會(huì)公眾對(duì)司法的信任和尊重程度，也反映司法權(quán)在社會(huì)生活中的權(quán)威力和影響力?！薄?】司法權(quán)是社會(huì)正義的最后一道防線。司法的權(quán)威與影響力并不因司法權(quán)的存在而存在，而是通過(guò)司法活動(dòng)依法、獨(dú)立、公正的在個(gè)案中良性運(yùn)作而逐步形成的?；蛟凰痉?quán)的獨(dú)立行使是獲取社會(huì)公眾信服力和認(rèn)同感的關(guān)鍵。
當(dāng)年，德國(guó)磨坊主拒絕拆遷并聲言倘若皇帝強(qiáng)拆就訴諸法院，據(jù)說(shuō)威廉一世聞之大喜，曰：“吾國(guó)民如此信賴法律！”這里的“法律”可以用“法院”以及其他司法機(jī)構(gòu)來(lái)替代而意思不變，當(dāng)法律的權(quán)威高過(guò)任何一個(gè)人的時(shí)候，民眾自然將公道寄希望于司法機(jī)構(gòu)而不是某位官場(chǎng)人物?！?】德國(guó)磨坊主狀告國(guó)王案彰顯了法律對(duì)私權(quán)的公正保護(hù)，但該愿景的達(dá)致離不開(kāi)司法權(quán)的獨(dú)立。倘若司法權(quán)受制于王權(quán)，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等之法治理念，社會(huì)公眾亦不能從司法權(quán)的運(yùn)行中感受到信服力與認(rèn)同感，司法權(quán)在社會(huì)生活中的權(quán)威力和影響力也無(wú)從談起。
按照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)可以歸納為五個(gè)方面：職務(wù)犯罪的偵查權(quán)、公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。【5】但檢察機(jī)關(guān)核心和標(biāo)志性的職權(quán)為職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和偵查監(jiān)督權(quán)，該三項(xiàng)權(quán)力是否能夠獨(dú)立、公正行使直接關(guān)乎司法權(quán)威與公信力的構(gòu)建。
其一，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的依法、獨(dú)立行使是構(gòu)建檢察公信力的前提。職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家工作人員實(shí)施的與其職務(wù)相關(guān)的犯罪進(jìn)行立案?jìng)刹榈囊豁?xiàng)法定職權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法》第18條第2款是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查管轄范圍的規(guī)定?！?】
其二，公訴權(quán)的依法、獨(dú)立行使是構(gòu)建檢察公信力的關(guān)鍵?！耙话銇?lái)說(shuō)，公訴權(quán)是指代表國(guó)家對(duì)危害國(guó)家和社會(huì)利益的行為進(jìn)行追訴的權(quán)力?！薄?】公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)古老而標(biāo)志性的職能，公訴權(quán)的不當(dāng)行使會(huì)嚴(yán)重影響司法公信力，動(dòng)搖檢察權(quán)的基石。
其三，偵查監(jiān)督權(quán)的依法、獨(dú)立行使是構(gòu)建檢察公信力的保障。因此，為了遏制偵查權(quán)的異化，將偵查權(quán)的行使限制在法治的框架之內(nèi)，必須對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督。而有效監(jiān)督的前提是獨(dú)立行使偵查監(jiān)督權(quán)，擯棄公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)“重配合”、“輕制約”的執(zhí)法理念，使偵查權(quán)的運(yùn)行回歸到合法、有序、良性的軌道上來(lái)，為構(gòu)建司法公信力奠定源頭上的基石與保障。
二、檢察公信力構(gòu)建的實(shí)踐困境與挑戰(zhàn)
1、“重配合、輕制約”，偵查權(quán)不斷侵蝕檢察權(quán)，導(dǎo)致檢察權(quán)異化
我國(guó)《刑事訴訟法》第七條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效的執(zhí)行法律。從該條文的規(guī)范來(lái)看，公檢法三方進(jìn)行訴訟活動(dòng)，采取的方式是分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，達(dá)致的目的是“保證準(zhǔn)確有效的執(zhí)行法律”。簡(jiǎn)言之，三方“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”的目的是“保證準(zhǔn)確有效的執(zhí)行法律”。但“互相配合”更多的側(cè)重于“懲罰犯罪、打擊犯罪”的考量，而從檢察權(quán)具備法律監(jiān)督的職能來(lái)看，“互相制約”更側(cè)重于檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的限制，以保障犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利。作為在某種程度上可以形容為“國(guó)家發(fā)動(dòng)的一場(chǎng)旨在控制、鎮(zhèn)壓犯罪的戰(zhàn)爭(zhēng)”【8】的刑事訴訟程序中，保障犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利顯得尤為必要。特別是在“尊重和保障人權(quán)”已寫(xiě)入刑事訴訟法的背景下，該《刑事訴訟法》第七條未提及“保障犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利”，為司法實(shí)踐中公檢法三方“重配合、輕制約”埋下了種子。
上述檢察機(jī)關(guān)的做法看似秉承法律所規(guī)定的“互相配合、打擊犯罪”的規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上是對(duì)檢察權(quán)的“違法讓渡”，使檢察權(quán)異化為偵查權(quán)的附庸，導(dǎo)致檢察權(quán)的疆域不斷被侵蝕，檢察公信力逐步減弱，而最終的后果是無(wú)法賦予憲法和法律所賦予的法律監(jiān)督職能?！皩?duì)公檢法三機(jī)關(guān)而言，加強(qiáng)配合是必要的，這有利于形成工作合力、發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)提高刑事訴訟的整體質(zhì)量和水平，但更重要的還是要加強(qiáng)互相制約，任何程度的遷就、照顧都有可能釀成大錯(cuò)，造成不可挽回的損失，必須堅(jiān)決杜絕?！薄?】
2、“重協(xié)調(diào)、輕證據(jù)”，外部權(quán)力干預(yù)檢察權(quán)，導(dǎo)致檢察權(quán)弱化
在司法實(shí)踐中針對(duì)極少數(shù)“敏感”案件的處理上，依然存在由政法委牽頭，公檢法三方當(dāng)面“協(xié)調(diào)”案件的情況?！皡f(xié)調(diào)乃至決定案件處理結(jié)果的行為時(shí)有發(fā)生，甚者不是一級(jí)黨委而是黨委個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)、形成案件的具體結(jié)論。”【10】這一做法的后果是徹底擊碎了刑事訴訟的制度架構(gòu)，一方面，“協(xié)調(diào)案件”侵犯了司法權(quán)的獨(dú)立性，特別是檢察權(quán)和審判權(quán)。案件在審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)具有決定起訴與否的權(quán)力；在審判階段，法院具有判決被告人有罪與否的審判權(quán)。而協(xié)調(diào)后的結(jié)果很可能是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的起訴了，法院認(rèn)為應(yīng)判無(wú)罪的被判有罪了。另一方面，“協(xié)調(diào)案件”侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的辯護(hù)權(quán)、上訴權(quán)?，F(xiàn)代刑事訴訟的架構(gòu)是圍繞審判展開(kāi)的，其中犯罪嫌疑人、被告人享有辯護(hù)權(quán)，而辯護(hù)權(quán)的行使必定是在庭審時(shí)發(fā)揮作用。而協(xié)調(diào)的結(jié)果是未經(jīng)庭審，被告人已經(jīng)被“定罪”，被告人無(wú)法行使辯護(hù)權(quán)，而在被“定罪”的語(yǔ)境下，上訴權(quán)也形同虛設(shè)。
3、“重地方、輕國(guó)家”，地方保護(hù)主義裹挾檢察權(quán)，導(dǎo)致檢察權(quán)地方化
檢察權(quán)的獨(dú)立行使與服從地方權(quán)力之間存在著激烈的沖突。在我國(guó)，檢察權(quán)存在嚴(yán)重的地方化問(wèn)題，政治性因素和其他權(quán)力的直接干預(yù)，致使原本較弱的檢察權(quán)更加地方化。而檢察權(quán)上下一體制度在我國(guó)又缺乏可操作性，檢察權(quán)國(guó)家性不突出。有些地方人民檢察院貫徹的是地方政府的意志，保護(hù)的是地方的利益，個(gè)別檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)偏離了憲法所規(guī)定的“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”?！?1】因此，檢察權(quán)的地方化傾向使檢察機(jī)關(guān)退化為地方政府的職能部門(mén)，嚴(yán)重削弱了檢察機(jī)關(guān)的司法公信力。
三、檢察公信力構(gòu)建的實(shí)踐路徑與選擇
針對(duì)司法實(shí)踐中削弱檢察公信力的“司法潛規(guī)則”，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面擯棄“司法潛規(guī)則”，重塑“司法顯規(guī)則”，彰顯檢察權(quán)獨(dú)立，構(gòu)建檢察公信力。
1、完善刑訴立法、改進(jìn)考核體系，正確處理偵查權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系
針對(duì)我國(guó)《刑事訴訟法》第七條立法規(guī)定的不足之處，建議修訂《刑事訴訟法》第七條，增加“保障犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利”的規(guī)定，在與《刑事訴訟法》第二條：……“尊重和保障人權(quán)”相呼應(yīng)的同時(shí)，側(cè)重發(fā)揮檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的制約，以達(dá)到規(guī)范偵查權(quán)依法行使，“保證準(zhǔn)確有效的執(zhí)行法律”與“保障犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利”并行的目的。對(duì)司法工作者而言，該條立法修訂重點(diǎn)傳遞的是加強(qiáng)公檢法之間“互相制約”，特別是加強(qiáng)檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)制約的理念。從根本上扭轉(zhuǎn)檢察權(quán)的“不當(dāng)讓渡”、偵查權(quán)侵蝕檢察權(quán)的現(xiàn)狀，擯棄“潛規(guī)則”、樹(shù)立“顯規(guī)則”，真正貫徹“檢察權(quán)獨(dú)立”的理念、確立檢察權(quán)威。
與此同時(shí)，在樹(shù)立科學(xué)司法理念的同時(shí)，要逐步探索消除阻礙“檢察權(quán)獨(dú)立”、影響檢察公信力的制度性障礙。
2、樹(shù)立證據(jù)意識(shí)、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與檢察權(quán)獨(dú)立的關(guān)系
正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與檢察權(quán)獨(dú)立的關(guān)系，特別是正確處理地方政法委與檢察權(quán)獨(dú)立的關(guān)系要從以下兩點(diǎn)著手：
一是地方政法委要改進(jìn)對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式，由對(duì)個(gè)案的“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)化為對(duì)司法工作的宏觀指導(dǎo)上來(lái)。具體而言，地方政法委要將工作重心轉(zhuǎn)移到對(duì)形勢(shì)政策的分析、研判，對(duì)法律適用的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，對(duì)刑事立法在司法實(shí)踐中貫徹存在的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研等宏觀指導(dǎo)上來(lái)。
二是地方政法委要樹(shù)立證據(jù)意識(shí)，充分尊重、支持檢察機(jī)關(guān)、依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。
3、樹(shù)立“檢察一體化”理念、改革人事管理和經(jīng)費(fèi)保障制度，正確理順地方政府干預(yù)與檢察權(quán)獨(dú)立的關(guān)系
“檢察一體化是指各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察官依法構(gòu)成統(tǒng)一的整體，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察官在履行職權(quán)、職務(wù)中根據(jù)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察官的指示和命令進(jìn)行工作的活動(dòng)?！薄?2】依據(jù)我國(guó)《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的檢察體制很大程度上體現(xiàn)了上下級(jí)一體制。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)國(guó)家的法律的統(tǒng)一和正確實(shí)施，實(shí)行檢察一體制是檢察權(quán)獨(dú)立的必然要求。但是，人事與財(cái)政體制上造成的檢察機(jī)關(guān)對(duì)地方黨政權(quán)力的依附使得檢察權(quán)獨(dú)立難以實(shí)現(xiàn)。
為實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)獨(dú)立的目標(biāo)，必須使檢察權(quán)脫離地方政府的束縛，改革現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)人事管理制度和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障制度。
一是將檢察機(jī)關(guān)的人事管理與地方組織人事部門(mén)分離，歸由檢察系統(tǒng)自行管理。將檢察機(jī)關(guān)工作人員分為檢察官及檢察官輔助人員兩類，并采取分類管理模式。輔助人員，由檢察機(jī)關(guān)直接向社會(huì)招聘；檢察官，由國(guó)家向社會(huì)公開(kāi)招考，符合法定條件的，由人大任命為檢察官。檢察官輔助人員實(shí)行單獨(dú)序列管理，與輔助人員作為技術(shù)性、輔助性崗位的特點(diǎn)相適應(yīng)，也符合國(guó)家機(jī)關(guān)干部人事工作分類管理的基本要求。
二是將地方檢察機(jī)關(guān)財(cái)政經(jīng)費(fèi)從地方財(cái)政中剝離，財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于地方政府的物質(zhì)基礎(chǔ)。關(guān)于司法的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障方式，學(xué)界有兩種方案：一是由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)司法人員的工薪，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)司法機(jī)關(guān)的基建與業(yè)務(wù)費(fèi)用，并由法律規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)、比例和支付方式，不必開(kāi)征專項(xiàng)稅；二是中央負(fù)擔(dān)全部司法經(jīng)費(fèi)，由全國(guó)人大常委會(huì)決定司法的年度經(jīng)費(fèi)，把司法經(jīng)費(fèi)作為專項(xiàng)財(cái)政支出從國(guó)家預(yù)算中單列出來(lái)，中央統(tǒng)一預(yù)算，逐級(jí)專項(xiàng)下達(dá)到全國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)。【13】我們同意第二種方案，因?yàn)榉桨敢粵](méi)有完全排除地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)進(jìn)行干預(yù)的可能性。
綜上，要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，構(gòu)建檢察公信力，就要從根本上擺脫人、財(cái)、物對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)的依賴，逐步改變各級(jí)地方檢察機(jī)關(guān)的人事、財(cái)政體制，惟其如此，才能真正使檢察機(jī)關(guān)超然于地方政府的牽制，依法公正、客觀理性的行使國(guó)家檢察權(quán)。
【注釋】
【1】[蘇]卡列夫．蘇聯(lián)法院和檢察署組織．中國(guó)人民大學(xué)出版社，1957：265
【2】【11】韓大元．檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的憲法文本分析．國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2005.3
【3】天津市人民檢察院第二分院課題組．檢察維度的司法公信力研究．法學(xué)雜志，2011.9
（注：該定義不僅包括審判權(quán)、還包括檢察權(quán)對(duì)司法公信力的影響，為區(qū)分兩者，下文將用檢察公信力展開(kāi)論述）
【4】張建偉．司法權(quán)威與司法公信力．檢察日?qǐng)?bào)，2008.9.12
【5】石少俠著．檢察權(quán)要論．中國(guó)檢察出版社，2006：62/113
【6】中華人民共和國(guó)刑事訴訟法．第18條第2款：貪污賄賂犯罪，國(guó)家工作人員的瀆職犯罪，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案?jìng)刹椤?duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤?/p>
【7】張穹．公訴問(wèn)題研究．中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2000：2
【8】陳瑞華．刑事訴訟的前沿問(wèn)題．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.12.2．第ⅶ頁(yè)
【9】沈德詠．我們應(yīng)當(dāng)如何防范冤假錯(cuò)案．中國(guó)法院網(wǎng)，2013.5.6
【10】周莉．論檢察公信力缺失原因及應(yīng)對(duì)措施．河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011.5
【12】張穹．人民檢察刑事訴訟理論與實(shí)務(wù)．中國(guó)檢察出版社，2000：325
【13】自關(guān)玫．司法公信力研究．人民法院出版社，2008：166—167
【作者簡(jiǎn)介】
馬帥（1988—），男，重慶市九龍坡區(qū)人民檢察院職務(wù)犯罪偵查局助理檢察員。
張乾（1980—），男，重慶市九龍坡區(qū)人民檢察院公訴科助理檢察員。
（責(zé)任編輯 郭晨梅）
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