（西北農(nóng)林科技大學 陜西楊凌 712100）
【摘 要】本文分析了環(huán)境公益訴訟審判專門化的建立基礎，梳理了環(huán)境公益訴訟審判專門化模式，探討了環(huán)境公益訴訟審判專門化的路徑選擇及配套機制的構(gòu)建措施。認為，要設立專門環(huán)保法院；建立跨省界區(qū)域（流域）環(huán)保法庭（院）；運用“一支隊伍，雙重功能”的審判模式。同時，在配套機制的構(gòu)建中，要打造司法公共服務平臺；成立環(huán)保專家咨詢委員會；推廣“三審合一”綜合審判模式；健全環(huán)保主體司法聯(lián)動機制；完善有利于原告起訴的物質(zhì)保障措施。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境司法；環(huán)境公益；公益訴訟；審判組織；路徑選擇
環(huán)境公益訴訟審判專門化是健全環(huán)境公益訴訟制度的重要環(huán)節(jié)，建立專門的環(huán)境審判組織是環(huán)境司法專門化的核心。環(huán)境公益訴訟審判專門化是指國家和地方的人民法院由專門的審判機構(gòu)（包括環(huán)保法庭、環(huán)境審判合議庭及環(huán)境法官等）對侵害環(huán)境公共利益的案件進行專門審理，也即環(huán)境司法的專門化?！?】環(huán)境公益訴訟審判專門化是現(xiàn)代司法制度發(fā)展的必然結(jié)果，也是解決日益增多的環(huán)境案件的客觀要求。為應對環(huán)境危機的新挑戰(zhàn)，打破污染受害者告狀無門、侵害環(huán)境公益糾紛司法救濟不力的僵局，在現(xiàn)有法律框架下開展環(huán)境公益訴訟審判專門化實踐已成為可行、可通之路。
一、環(huán)境公益訴訟審判專門化的建立基礎
1、是遵循司法審判規(guī)律的必然要求
審判組織專門化是司法審判規(guī)律的具體體現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟保護的是環(huán)境公共利益，蘊含著與傳統(tǒng)私益訴訟不同的價值取向，需要在司法實踐中對抽象的生態(tài)法益給予法律的保護和救濟。環(huán)境保護涉及多種法律、規(guī)范，需要多種方法從多個方面對其進行綜合性調(diào)整，分散式、單一的司法模式，難以適應生態(tài)環(huán)境、自然資源的保護需求,迫切需要一個專門的審判組織來統(tǒng)一環(huán)境保護案件的審理。因此，設立環(huán)境資源審判組織是在遵循“讓審理者裁判、由裁判者負責”的基礎上，實現(xiàn)權(quán)責明晰、權(quán)責一致、配套齊全這一審判權(quán)力運行規(guī)律的客觀要求。
2、是提升法院審判效率的有力保障
審判效率是現(xiàn)代司法理念的核心，是人民法院工作永恒的主題。法官的審判經(jīng)驗、當事人的訴訟能力以及法院對重大疑難案件的協(xié)調(diào)處理機制是影響審判效率的重要因素。環(huán)境公益訴訟案件往往涉及環(huán)境科學、生態(tài)學等法學理論之外的學科，對主審法官的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)素養(yǎng)有特殊要求。此外，環(huán)境污染損害鑒定評估對當事人的訴訟能力也提出更高挑戰(zhàn)。重大環(huán)境污染事件往往涉及社會公共利益，不立即處理易激化矛盾，影響社會穩(wěn)定。通過選調(diào)具備環(huán)境案件審判專業(yè)知識和經(jīng)驗豐富的法官，建立專門的審判組織與相關(guān)部門有效的協(xié)調(diào)處理機制，破解環(huán)保案件立案難、審理難、執(zhí)行難的瓶頸。通過優(yōu)質(zhì)高效的案件審理和執(zhí)行工作，促進和保障環(huán)境資源法律的全面正確施行?！?】提高環(huán)保案件的審判效率，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
3、是實現(xiàn)公平正義司法理念的價值追求
環(huán)境是公共產(chǎn)品，它不分性別、不分長幼、不分高矮、胖瘦、更不分尊卑，公平的為人類提供著服務。公平正義的司法理念是憲法和法律賦予人民法院法律地位的內(nèi)在要求，環(huán)境正義與公平是生態(tài)文明建設的目標。環(huán)境公益訴訟是維護環(huán)境公共利益、實現(xiàn)環(huán)境正義的司法保障，為監(jiān)督政府和企業(yè)執(zhí)行和遵守法律、防治環(huán)境公害提供了一個有價值的維度。為實現(xiàn)“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標，最高人民法院分別在2010年7月、2014年7月公布了《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務的若干意見》、《關(guān)于全加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》，意見分別要求各級人民法院結(jié)合各地實際，建立環(huán)境資源審判組織，充分發(fā)揮其審判職能，妥善審理環(huán)境資源糾紛等案件，力圖改善當下環(huán)境糾紛司法救濟不力和比例偏低的狀況。因此，建立專門化的審判組織有利于保障公眾環(huán)境訴權(quán)，通過司法裁判將現(xiàn)實中的環(huán)境利益上升為法律確認的權(quán)利，促進環(huán)境保護公共政策的形成和環(huán)境實體權(quán)利的完善，【3】實現(xiàn)最廣泛、最真實的公平正義。
二、環(huán)境公益訴訟審判專門化模式解析
環(huán)保審判組織創(chuàng)新是環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵。環(huán)境審判的專門化是司法規(guī)律的具體體現(xiàn)。西方發(fā)達國家環(huán)境問題出現(xiàn)相對較早，在長期的環(huán)境問題應對過程中，對于環(huán)境審判專門化有著更加系統(tǒng)的基礎性研究和豐富的實踐經(jīng)驗，形成了較為完善的法律制度體系和齊備的環(huán)境問題防控手段。根據(jù)美國喬治·普林和凱瑟琳·普林夫婦的考察，全球共有40個國家設有300個環(huán)保法庭或法院，如澳大利亞新南威爾士州環(huán)境和土地法院、新西蘭環(huán)境法院等。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，我國也在理論和實踐方面進行著積極的探索。早在1988年，武漢市硚口區(qū)人民法院嘗試建立環(huán)保法庭，但無果而終。2007年貴陽市中級人民法院在全國率先設立第一個環(huán)保審判庭，由此拉開環(huán)境司法專門化的序幕，引起社會的廣泛關(guān)注。截至目前,全國四級法院共設立環(huán)境資源專門審判機構(gòu)389個。主要以環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭三種模式存在。
1、環(huán)境保護審判庭
2010年,海南省高級人民法院成立環(huán)境保護審判庭,這是全國第一家設立環(huán)境司法專門機構(gòu)的高院。依據(jù)《人民法院組織法》第23條第2款、第26條第2款、第30條第2款之規(guī)定，中級以上人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭，根據(jù)需要可以設其他審判庭。所以，法院組織法并沒有賦予基層人民法院設立環(huán)保審判庭的權(quán)力?！?】早在1989年2月10日《最高人民法院對“關(guān)于武漢市斫口區(qū)人民法院設立環(huán)保法庭的情況報告”的答復》寫到,“環(huán)保法庭與人民法庭性質(zhì)不同，目前在基層人民法院設立環(huán)保法庭尚無法律根據(jù)。為適應實際需要，可在武漢市斫口區(qū)人民法院有關(guān)審判庭內(nèi)設立專門審理環(huán)保案件的合議庭進行試點，并注意總結(jié)經(jīng)驗。【5】”
然而，《人民法院組織法》的有關(guān)規(guī)定不應當成為基層法院設立環(huán)保審判庭的唯一法律依據(jù)。以行政審判庭的歷史沿革為例，1986年全國首個基層法院行政審判庭成立于武漢市汨羅縣法院，1987年最高法院發(fā)布《關(guān)于建立行政審判庭的通知》，允許在部分中級法院和基層法院進行試點，至此各地法院設立行政審判庭成為通行做法，后經(jīng)《行政訴訟法》第3條第2款予以確認。同理，基層法院環(huán)境審判庭的設立也走出一條司法實踐先行之路。2010年11月10日，北京市延慶縣法院成立環(huán)保審判庭；2011年12月6日，重慶市萬州區(qū)、渝北區(qū)法院環(huán)保審判庭正式掛牌成立；2012年6月21日，?？谑协偵絽^(qū)法院經(jīng)編委批復同意，設立環(huán)境保護審判庭。實踐中的這些嘗試，是在司法體制改革頂層設計之下的有益創(chuàng)新，符合審判專門化的規(guī)律。因此，基層法院設立的環(huán)保審判庭不應因《人民法院組織法》沒有規(guī)定被認定為于法無據(jù)，而應當?shù)玫椒煞ㄒ?guī)和司法政策的進一步確認。如《最高人民法院關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》中規(guī)定，“個別案件較多的基層人民法院經(jīng)高級人民法院批準，也可以考慮設立環(huán)境資源審判機構(gòu)?！?/p>
2、環(huán)保合議庭
合議庭是我國法院行使審判權(quán)的最重要、最基本的審判組織形式，是我國基本的審判制度。依據(jù)《法院組織法》第9條的規(guī)定，合議庭是指由三名以上審判員或者審判員和人民陪審員作為臨時成員，通過集體審理和評議，審判環(huán)境資源案件的主要臨時組織形式。環(huán)境保護合議庭作為現(xiàn)有框架的內(nèi)生模式，是基層法院體制內(nèi)的內(nèi)部機構(gòu)，具有現(xiàn)實可行性。
第一，保持環(huán)保合議庭組成人員的相對穩(wěn)定性。由環(huán)境糾紛審判經(jīng)驗豐富的法官與環(huán)保專家長期進行溝通協(xié)作，有利于積累環(huán)境案件的審判經(jīng)驗并統(tǒng)一口徑。同時，依托專項培訓機制夯實環(huán)保合議庭法官的審判業(yè)務能力：即深厚的法學理論修養(yǎng)、嫻熟的法律知識與駕馭庭審的能力、專業(yè)的思維方式等?！?】第二，環(huán)境保護合議庭是科學合理配置現(xiàn)有審判資源的重要實踐。符合審判要求的法官調(diào)配盡量向環(huán)境糾紛審判的一線傾斜，尤其是向環(huán)境公益訴訟業(yè)務傾斜，確保裁判的專業(yè)性和統(tǒng)一性。同時，依據(jù)受案數(shù)量適時調(diào)整環(huán)保合議庭的人員配備，防止忙閑不均和審判資源不能充分挖掘利用問題。在沒有環(huán)境公益訴訟案源的情況下，環(huán)保合議庭的專職法官可以回到以前的工作崗位開展工作，緩解某些業(yè)務庭階段性案件壓力過大的問題。第三，環(huán)保合議庭的設立不需要獲得正式編制。各級法院可根據(jù)實際自主開展環(huán)境公益訴訟的審判實踐活動，破解基層法院為環(huán)保法庭建立增加編制的難題。
3、環(huán)保巡回法庭
巡回審判是人民法院基層基礎工作的重要組成部分，是立足現(xiàn)有司法資源充分發(fā)揮審判職能作用的重要途徑。2005年《最高人民法院關(guān)于全面加強人民法庭工作的決定》第7條規(guī)定，基層人民法院可根據(jù)需要設立巡回審判點，由人民法庭定期或不定期對案件巡回審理。為繼續(xù)貫徹人民法庭可以直接立案的精神，切實解決人民群眾“告狀難”問題，2010年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于大力推廣巡回審判方便人民群眾訴訟的意見》，指出基層人民法院也可根據(jù)需要組織專門力量開展巡回審判工作。
環(huán)保巡回法庭的主要職責在于提供環(huán)保維權(quán)法律咨詢，調(diào)處環(huán)保行政、民事賠償糾紛，審理環(huán)保部門申請的強制執(zhí)行案件等。對于環(huán)境公益訴訟等重大疑難案件，審判人員應當向當事人提供司法建議，告知維權(quán)途徑和訴訟風險。常州市在市12369環(huán)境信訪舉報受理中心設立了環(huán)保巡回法庭。環(huán)保巡回法庭的優(yōu)勢在于其設立不需經(jīng)編委審批，審理方式也較靈活，與環(huán)保部門的溝通和聯(lián)系比較密切，法制宣傳效果較好。其缺點是案件審理范圍僅限于環(huán)保行政糾紛和行政機關(guān)提起的非訴行政執(zhí)行案件，而不能囊括刑事犯罪等復雜案件。而且，環(huán)境公益訴訟一般是在該地區(qū)有重大影響的案件，應當由中級人民法院進行一審。
三、環(huán)境公益訴訟審判專門化的路徑選擇
近十年來，專門環(huán)境司法機構(gòu)總數(shù)少與環(huán)境案件數(shù)量大形成巨大反差，凸顯了建立環(huán)境審判專門機構(gòu)的必要性【7】。2014年3月，周強向十二屆全國人大第二次全體會議作最高人民法院工作報告時指出，要推進資源環(huán)境審判機構(gòu)建設。同年5月29日，最高人民法院召開大力推進環(huán)境資源審判工作座談會，最高院副院長奚曉明指出：當前要加強對地方法院環(huán)境資源審判機構(gòu)建設的指導,把推進環(huán)境公益訴訟作為突破口和著力點，積極探索與行政區(qū)劃適當分離的環(huán)境資源類案件集中管轄制度。推動建立健全有關(guān)審判工作機制,形成環(huán)境資源審判工作合力【8】。最高人民法院7月3日發(fā)布《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》（以下簡稱《意見》）,并宣布成立專門的環(huán)境資源審判庭，專門審理環(huán)境資源民事糾紛，使我國環(huán)保審判專門化進入一個新的階段。
依據(jù)法律法規(guī)的基本精神及實踐探索經(jīng)驗，借鑒發(fā)達國家的成功作法，遵循“確有需要、因地制宜、分步推進”的原則,我國環(huán)境審判機構(gòu)專門化的路徑可以分為建立專門環(huán)保法院的理想路徑和在普通法院建立環(huán)境審判庭的現(xiàn)實路徑。前者的框架體系是在最高人民法院下設環(huán)境法院—按東北等大區(qū)設跨省界區(qū)域（流域）環(huán)境法院—在每?。ㄊ小^(qū)）設一個環(huán)境法院，其級別與?。ㄊ?、區(qū)）高級人民法院等同。后者的框架體系是最高人民法院環(huán)境資源審判庭—跨省界區(qū)域（流域）環(huán)境資源審判庭—高級人民法院的環(huán)境資源審判庭—中級法院和基層法院環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭。這里重點就環(huán)境資源審判機構(gòu)專門化體系中的環(huán)保法院、跨省界區(qū)域（流域）環(huán)境資源專門法院（庭）及“一支隊伍，雙重功能”的審判模式問題談點淺見，以期對推動我國的環(huán)境法治乃至生態(tài)文明建設能有所裨益。
1、設立專門環(huán)保法院
在環(huán)境司法專門化的組織形式上，我們傾向于設立專門環(huán)保法院。所謂專門法院，是指根據(jù)實際需要在特定部門或領域設立的審理特定案件的法院【9】，專門法院的組織和職權(quán)統(tǒng)一由我國人民代表大會常務委員會進行規(guī)定。從國外的實踐來看，設立專門環(huán)保法院已經(jīng)成為一種國際化的趨勢。如澳大利亞新南威爾士州的土地和環(huán)境法院、美國佛蒙特州環(huán)境法院、瑞典的環(huán)境法院等，在設置和運作程序上都比較成熟和完善。其主要特色都是立法先行，即由法律明確規(guī)定法院的受案范圍、審判規(guī)則及人員組成之后才予以組建的?！?0】
發(fā)達國家的實踐證明，設立專門的環(huán)保法院有利于環(huán)境資源類案件審理效率的提高，統(tǒng)一法律適用實現(xiàn)司法公正。環(huán)境公益訴訟因涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源和環(huán)境科學技術(shù)等復合因素，有極強的專業(yè)性和特殊性。例如，環(huán)境損害的鑒定評估、自然資源的價值和計價標準、環(huán)境違法行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系等，對法官的專業(yè)素養(yǎng)和當事人的訴訟能力都提出更高的要求?！?1】
在現(xiàn)行法律層面，尚未對環(huán)境法院的設置做出詳細規(guī)定，所以有必要對專門法院的設立主體及法律依據(jù)予以明確。根據(jù)《立法法》第8條第2項之規(guī)定，人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)屬于全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)限，只能由法律予以規(guī)定。依據(jù)《憲法》第124條和《人民法院組織法》第2條第1款之規(guī)定，軍事法院等專門人民法院可以行使審判權(quán)，專門法院的審判工作由全國人大常委會和最高人民法院進行監(jiān)督。因此，法院組織法未對專門法院的體制、職責和管轄范圍進行明確規(guī)定，主要考慮除必須設立軍事法院外，還需要根據(jù)實踐經(jīng)驗決定其他專門法院的設立。
在司法實踐層面，2014年6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關(guān)于設立知識產(chǎn)權(quán)法院的方案》，為知識產(chǎn)權(quán)案件審判的職業(yè)化、統(tǒng)一化指明了方向。自全國鐵路法院進行司法改制以來，最高法院鼓勵全國各省市鐵路運輸法院結(jié)合審理地方各類型案件。如南京鐵路運輸法院于2013年7月正式掛牌受理該市部分城區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)類案件，為設立專門的知識產(chǎn)權(quán)法院進行探索。江蘇省高院還將進一步借鑒國外經(jīng)驗，考慮利用徐州鐵路法院的改制工作設立專門的環(huán)保法院，設立審級較高的專門法院統(tǒng)一審理環(huán)境案件【12】。
2、建立跨省界區(qū)域（流域）環(huán)保法庭（院）
長期以來，我國污染防治、生態(tài)保護行政管理工作具有地區(qū)、部門排他性的特點。由于自然形成的環(huán)境區(qū)域與人為設置的行政區(qū)劃往往存在沖突，尤其是大氣、水等環(huán)境要素具有流動性和擴散性，使得污染能夠長距離傳輸，需要跨行政區(qū)域進行聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)作治理。如2013年9月國務院出臺的《大氣污染防治行動計劃》就為建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染協(xié)作機制提供了政策指引。為解決深層次的生態(tài)系統(tǒng)整體化的需求和環(huán)境管理地方化、局部化割裂的矛盾，統(tǒng)一裁判尺度。
借鑒中國人民銀行在全國大區(qū)設分行、環(huán)境保護部設立區(qū)域督察中心等成功做法及取得的階段性成果，建議在全國設若干個跨省界區(qū)域（流域）環(huán)保專門法院（庭）。它上聯(lián)最高人民法院環(huán)境資源審判庭，下接省高級人民法院環(huán)境資源審判庭。擬設立民事、行政、刑事、執(zhí)行庭，也可以根據(jù)實際情況設立大氣污染防治庭、自然資源保護庭等。環(huán)保法院審理大區(qū)內(nèi)跨?。ㄊ小^(qū)）的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等類案件。對大區(qū)環(huán)境資源類案件實行專屬管轄或指定管轄。
所謂專屬管轄，是指法律明文規(guī)定某類案件只能由特定的法院管轄，其他法院無權(quán)管轄，從而排除了地域管轄和當事人之間的約定管轄。如《民事訴訟法》第33條規(guī)定，因不動產(chǎn)糾紛、港口作業(yè)糾紛、遺產(chǎn)繼承糾紛提起的訴訟，分別由不動產(chǎn)所在地、港口作業(yè)地、被繼承人死亡時住所地或主要遺產(chǎn)所在地法院實行專屬管轄。2006年《最高人民法院關(guān)于海事審判工作發(fā)展的若干意見》中指出，要充分發(fā)揮海事法院跨行政區(qū)域設置的優(yōu)勢，適時調(diào)整海事法院案件管轄范圍，積極支持環(huán)境保護公益訴訟，有選擇性地管轄此類案件。最高人民法院為了統(tǒng)一的長江司法管轄權(quán)，將武漢海事法院的管轄區(qū)域調(diào)整為從四川宜賓市合江門至江蘇省瀏河口與海相通的可航水域、港口。所謂指定管轄，是指上級人民法院用裁定的方式將某一類案件或某一個案件交由某一個下級人民法院管轄。在未設立環(huán)保專門法院的情況下，可以依據(jù)《民事訴訟法》第37條之規(guī)定，由上級人民法院指定設有環(huán)保審判庭或環(huán)保合議庭的人民法院進行管轄。所以，環(huán)境公益訴訟作為一類專門的案件，參照相關(guān)規(guī)定，采取立法或制定司法解釋的方式，實行集中管轄是可行的。在司法實踐中，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護法庭于2014年４月23日起，集中管轄貴陽、安順、貴安三地的環(huán)境民事、行政案件。同年5月19日，該法庭受理了由中華環(huán)保聯(lián)合會針對宏盛化工有限公司違法排污行為提起的貴州省首例跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件。
在受案范圍上，環(huán)保專門法庭（院）主要審理環(huán)境資源類行政、民事、刑事案件。第一，環(huán)境行政案件。主要指因污染、破壞環(huán)境發(fā)生行政爭議而起訴環(huán)境保護行政機關(guān)（包括政府、環(huán)保部門、水利部門、海洋漁業(yè)部門等）作為或不作為的案件、環(huán)境行政公益訴訟案件以及由此所引發(fā)的行政賠償糾紛案件。如自然資源行政管理、環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政許可、環(huán)境信息公開、環(huán)境行政不作為以及環(huán)境行政非訴執(zhí)行等。第二，環(huán)境刑事案件。主要指《刑法》分則第二章“危害公共安全罪”中規(guī)定的與污染、破壞環(huán)境有關(guān)犯罪案件，第三章“破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪”中的相關(guān)案件，第六章“妨礙社會管理秩序罪”第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護犯罪案件，第八章“貪污賄賂罪”和第九章“瀆職罪”中規(guī)定的與污染、破壞環(huán)境有關(guān)的案件。如非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；非法采礦罪；投放危險物質(zhì)罪；環(huán)境監(jiān)管失職罪等。第三，環(huán)境民事案件。主要指各類環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案件、環(huán)境民事公益訴訟案件以及資源物權(quán)糾紛案件等。如探礦權(quán)糾紛、采礦權(quán)糾紛、捕撈權(quán)糾紛、環(huán)境污染責任糾紛等。
在我國環(huán)境形勢依然嚴峻，壓力繼續(xù)加大的背景下，建立跨省界區(qū)域（流域）環(huán)保法院（庭），有利于排除?。▍^(qū)、市）地方干預司法公正現(xiàn)象，打破地方保護主義，使法律得到真正實施，法律的權(quán)威真正樹立，環(huán)境得到真正的恢復、保持、改善，真正使人民群眾喝上干凈的水、呼吸上新鮮的空氣、吃上放心的食品，在良好的環(huán)境下生產(chǎn)、生活的新期盼得到實現(xiàn)。
3、運用“一支隊伍，雙重功能”的審判模式
我國地域遼闊，各地自然資源秉賦、經(jīng)濟發(fā)展程度、科學技術(shù)水平、環(huán)境承載能力、人們維權(quán)意識等存在較大差異。因此，環(huán)境公益訴訟審判專門化就不能在全國搞“一刀切”的“一支隊伍、一重功能”的單一的審判模式，而應當結(jié)合各地實際，比如在生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟落后地區(qū)就應當實施“一支隊伍，雙重功能”的審判模式。該模式既能實現(xiàn)審判效率的提升，又能避免司法資源的浪費，是一種雙贏的模式。
所謂“一支隊伍”，就是在各級法院和環(huán)境保護部門選任精通環(huán)境法律、處理環(huán)境糾紛經(jīng)驗豐富的人員專職審理環(huán)境糾紛，及時高效地受理、調(diào)解或裁決環(huán)境公益訴訟案件，為維護廣大人民群眾的環(huán)境權(quán)益提供司法救濟和法律服務的一種審判組織形式?！?3】鑒于我國行政、民事、刑事審判的壁壘明顯，從專業(yè)的角度考量，一支隊伍的人員應當由從事行政、民事、刑事審判工作的法官組成，以適應環(huán)境資源案件審理涉及多種法律、規(guī)范、方法等的要求。由于自然形成的環(huán)境區(qū)域與人為設置的行政區(qū)劃往往存在沖突，從空間的視野看，一支隊伍的人員不應當由某一級或某一地的法官組成，而應當由不同級別和不同地區(qū)的法官組成。如陜西省就應當由省高級人民法院、關(guān)中、陜北、陜南各市中院和基層法院的法官組成，緩解環(huán)境區(qū)域與人為設置行政區(qū)劃存在的沖突。“雙重功能”指上述被選任的法官秉承“審理環(huán)境糾紛為主，審理一般案件為輔”的原則，即在圓滿完成審理專業(yè)環(huán)境糾紛的前提下，可以從事一般法律案件的裁判工作。
在環(huán)境形勢嚴峻且經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的法院運用“一支隊伍，雙重功能”審判模式，主要基于以下考慮。一方面，環(huán)境糾紛總體收案量呈上升勢頭，成為環(huán)境審判專門化的現(xiàn)實需求。以1998年和2008年的各類環(huán)境案件收案情況為例，全國法院受理的環(huán)境民事類案件同比增長1471%，環(huán)境刑事類案件同比增長427%【14】。另一方面，環(huán)保專門化組織同樣面臨環(huán)境公益訴訟案源不足的困境。依據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，2011年至2013年，全國法院受理的涉及環(huán)境資源類的刑事、民事、行政案件，年均不足３萬件。截止到2013年底，我國各級法院共受理了環(huán)境公益訴訟53件。這相比于法院年立案1100多萬件，確實比例很低。第三，“配合法官員額制、省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理的政策導向，以服務審判工作為重心，推動在省一級設立法官遴選委員會，從專業(yè)角度選拔官員，確保高素質(zhì)法官能夠充實到審判一線【15】的司法體制改革，為“一支隊伍，雙重功能”的環(huán)境資源審判模式奠定了基礎。因此，環(huán)境糾紛案件數(shù)量的增長需要建立“一支隊伍”進行專門裁判，統(tǒng)一案件受理標準，打破環(huán)境公益訴訟立案“門檻高”的現(xiàn)實狀況。同時，為避免“門前冷落鞍馬稀”的尷尬，賦予專門化審判組織“雙重功能”，依據(jù)不同性質(zhì)案件的實際受理情況，在環(huán)保專門機構(gòu)、專職工作崗位和一般法律案件之間提供便利。
四、健全環(huán)境公益訴訟審判專門化的配套機制
1、打造司法公共服務平臺
司法公共服務平臺是《環(huán)境保護法》關(guān)于信息公開和公眾參與規(guī)定的網(wǎng)絡實踐。開通在線審理平臺，將設有環(huán)保合議庭、環(huán)保審判庭的各級法院與環(huán)保專門法院進行聯(lián)網(wǎng)。考慮到環(huán)保案件實行集中管轄，遠程視頻審理將提供訴訟引導、預約立案、遠程視頻開庭、電子送達、法律援助等服務，方便外地當事人通過司法途徑維護環(huán)境權(quán)益。如最高人民法院于今年5月30日開通的遠程視頻接訪系統(tǒng)，與全國3300余家高、中、基層法院實現(xiàn)了互聯(lián)互通。其次，實時、全程公開環(huán)境案件的立案、審理、裁判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)。又如最高人民法院通過法院庭審直播網(wǎng)、官方微博、微信、手機客戶端等方式依法公開審務信息，接受社會各界的監(jiān)督。
2、成立環(huán)保專家咨詢委員會
環(huán)保專家咨詢委員會有助于實現(xiàn)法官法律意見與專家行業(yè)意見的有機結(jié)合。依據(jù)《人民法院組織法》第9條之規(guī)定，人民法院只有在審判第一審案件時，才能由人民陪審員參與組成合議庭進行。所以，在環(huán)境公益訴訟一審案件中，吸收環(huán)保專家作為陪審員與法官進行分工協(xié)作，保證法官依法裁判，專家陪審員運用技術(shù)理性為環(huán)境損害的認定提供科學依據(jù)。其次，在二審及再審案件中，靈活運用專家輔助人制度。依據(jù)2002年《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第61條、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第48條、《刑事訴訟法》第192條、《民事訴訟法》第79條之規(guī)定，“具有專門知識的人”一般由當事人提出申請，經(jīng)法院準許后才能出庭。這類專家輔助人既不同于鑒定人，也不同于證人，但是其委托主體究竟是當事人還是法院，目前并不明確?？紤]到環(huán)境公益訴訟案件的專業(yè)性、復雜性及當事人的訴訟能力，建議由法院依職權(quán)聘請環(huán)保專家對案件事實的專門性問題進行說明或發(fā)表意見，有關(guān)費用由政府財政支出。
3、推廣“三審合一”綜合審判模式
所謂“三審合一”綜合審判模式，即統(tǒng)一審理資源環(huán)境類的刑事、民事、行政及非訴行政執(zhí)行審查案件。環(huán)境審判專門化組織應當由具有行政、民事或刑事審判經(jīng)驗的法官組成，注重行、民、刑不同專業(yè)審判人員的溝通協(xié)調(diào)，并配備相應的專家輔助人員。推廣“三審合一”的綜合審判模式，可以解決環(huán)境行政、民事、刑事案件的交叉與銜接問題。如環(huán)境刑事案件中存在損害環(huán)境公益行為的，需要提起刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟。同時，“三審合一”模式能夠避免不同審判庭對同一案件事實下不同法律關(guān)系認定的差異，提升審判效率，實現(xiàn)司法公正。在司法實踐中，1996年上海浦東新區(qū)人民法院成為我國第一個將知識產(chǎn)權(quán)民事、刑事和行政案件統(tǒng)一歸入知識產(chǎn)權(quán)庭審理新模式的試點。江蘇省高院出臺《關(guān)于開展資源環(huán)境案件“三審合一”集中審判的若干意見》，于2013年12月21日起，在全省法院推行環(huán)境資源案件“三審合一”集中審判模式，收到了預期的效果。最高人民法院《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》規(guī)定，在實踐中要積極探索環(huán)境資源刑事、民事、行政案件歸口審理，優(yōu)化審判資源，提高審判效率。
4、健全環(huán)保主體司法聯(lián)動機制
環(huán)保主體司法聯(lián)動機制有利于密切公、檢、法及環(huán)保部門在資源環(huán)境案件中的協(xié)作程度。第一，建立環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)席會議制度。人民法院、人民檢察院、公安局、環(huán)保局分別明確一名分管領導負責本部門與環(huán)境保護執(zhí)法相關(guān)工作，出席并參加聯(lián)席會議，就民事、刑事、行政等環(huán)境公益訴訟案件辦理中的相互協(xié)作問題以及執(zhí)法聯(lián)動中遇到的新情況等進行交流、溝通和協(xié)商，依法支持環(huán)保組織提起公益訴訟。第二，檢察機關(guān)依法監(jiān)督環(huán)境行政主管部門履行職責。即人民檢察院發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)對侵害環(huán)境公益的違法行為應當查處而未查處的，應當依照權(quán)限和程序向其發(fā)出檢察建議書。環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)應當在規(guī)定的時間內(nèi)依法履行職責，并將履行情況和結(jié)果書面告知人民檢察院。第三，明確環(huán)境行政主管部門調(diào)查取證的職責。在接到群眾污染舉報后，環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)應當趕赴現(xiàn)場調(diào)查，初步固定證據(jù)。對于涉嫌環(huán)境犯罪的案件，應當配合公安機關(guān)或人民檢察院的偵查和起訴工作，提供相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)和其他證據(jù)材料。
5、完善有利于原告起訴的物質(zhì)保障措施
與傳統(tǒng)私益訴訟相比，環(huán)境公益訴訟具有專業(yè)性強、證據(jù)不易收集、訴訟利益歸屬于社會等特征，這些因素都對原告的訴訟能力提出了更高的要求。同時，原告提起環(huán)境公訴訟需要巨大的勇氣和責任擔當，甚至冒著各種各樣的風險。為了激勵維護環(huán)境公益的原告積極參與公益訴訟，消除社會公眾“搭便車”的心理，有必要建立環(huán)境公益訴訟專項基金作為原告起訴的資金支持。依據(jù)《信托法》第60條第6項之規(guī)定，為了發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境，可以設立公益信托。第六十一條規(guī)定：國家鼓勵發(fā)展公益信托。根據(jù)這些法律規(guī)定應當在省、自治區(qū)、直轄市及省會城市、地級市等設立“環(huán)境保護公益基金”，基金由基金會信托管理。
環(huán)境公益訴訟專項基金的資金主要來源于以下三個渠道：一是政府部門的專項撥款，二是環(huán)境公益訴訟案件的損害賠償金，三是社會捐贈。從有利于環(huán)境公益訴訟原告的角度出發(fā)，專項基金應當為原告支付以下費用：一是相關(guān)的訴訟費用。主要包括：案件受理費、環(huán)境污染損害鑒定評估費、以及在調(diào)查取證和法庭審理過程產(chǎn)生的交通、住宿、就餐、務工損失等必要費用等，案件勝敗與否在所不問。二是在原告方勝訴的情況下，依照受案法院所在地的最低工資標準，按日累積計算后支付給原告當事人。維護環(huán)境公共利益是原告起訴的宗旨，成立環(huán)境公益訴訟專項基金作為原告起訴的物質(zhì)保障，是實現(xiàn)公平正義的司法理念的重要體現(xiàn)。鼓勵從環(huán)境公益訴訟基金中支付原告環(huán)境公益訴訟費用的做法，充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟主體維護環(huán)境公共利益的積極作用，推動環(huán)境公益訴訟，建設美麗中國。
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【作者簡介】
田義文，西北農(nóng)林科技大學，教授、碩士生導師，陜西省人大常委會立法咨詢專家，陜西省經(jīng)濟學學會副會長。
郭楠，西北農(nóng)林科技大學，環(huán)境法研究生。
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