（清華大學(xué)法學(xué)院 北京 100084）
【摘 要】法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的實(shí)證研究，體現(xiàn)在其貫穿于成功籌辦北京奧運(yùn)會(huì)等活動(dòng)和在抗災(zāi)救災(zāi)中構(gòu)建規(guī)范體系。其理論依托著眼于問(wèn)責(zé)制、法與政策等方面。法紀(jì)監(jiān)督的綜合意義一是維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由與秩序，二是以有效實(shí)施機(jī)制完善法治。
【關(guān)鍵詞】法紀(jì)；監(jiān)督機(jī)制 ;實(shí)證分析；理論依托；綜合意義
在一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)進(jìn)行的北京奧運(yùn)、抗震救災(zāi)等重大的國(guó)家行為，既有順應(yīng)法治建設(shè)趨勢(shì)、依法實(shí)施之需，又有政策性，體現(xiàn)了法與政策的交融。確保公共權(quán)力的依法恰當(dāng)運(yùn)行，必須致力于建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的體制與機(jī)制。[1]在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的實(shí)務(wù)中，監(jiān)督機(jī)制正在建立健全；通過(guò)監(jiān)督機(jī)制的保障，國(guó)家行為得以貫徹落實(shí)、取得成效。關(guān)于籌辦第29屆北京奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)等大型活動(dòng)的監(jiān)督，關(guān)于四川汶川、青海玉樹(shù)地震災(zāi)害發(fā)生后在抗震救災(zāi)和涉及資金物資情況的監(jiān)督，是體現(xiàn)法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的實(shí)例，是以法學(xué)視角開(kāi)展研究的實(shí)踐源頭。而監(jiān)督的依據(jù)，是黨紀(jì)政紀(jì)等紀(jì)律和法律法規(guī)。[2]本文所分析的正是法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制，即為了使特定權(quán)力、事項(xiàng)、行為沿著正確的軌道運(yùn)行，監(jiān)督主體運(yùn)用法律及紀(jì)律所賦之權(quán)與手段，對(duì)監(jiān)督對(duì)象（行使特定權(quán)力的組織和人員）進(jìn)行監(jiān)察、督促活動(dòng)的過(guò)程與工作機(jī)理。
一、法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制實(shí)證簡(jiǎn)析
1、法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制貫穿于成功籌辦北京奧運(yùn)會(huì)等活動(dòng)
投入巨大的奧運(yùn)會(huì)籌辦工作，如何避免出現(xiàn)問(wèn)題，保障籌辦工作廉潔高效進(jìn)行？北京奧運(yùn)涉及人員、資金、物資眾多，特別是存在著大量的奧運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目需要監(jiān)督。法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制為北京奧運(yùn)的成功舉辦奠定基礎(chǔ)，并在此后籌辦上海世博會(huì)等工作中得到運(yùn)用。
關(guān)于監(jiān)督主體的組建：2001年12月13日，第29屆奧運(yùn)會(huì)監(jiān)督委員會(huì)和第29屆奧組委同日成立，監(jiān)督委員會(huì)具有行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督與民主監(jiān)督等方面的綜合監(jiān)督職能，這是在奧運(yùn)會(huì)歷史上首次設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)察審計(jì)部是監(jiān)督委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，同時(shí)是北京奧組委的內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，受雙重領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)監(jiān)督北京奧組委各個(gè)部門(mén)及其員工履行職責(zé)和廉潔自律情況，也負(fù)責(zé)監(jiān)督委員會(huì)日常工作；另外，北京市政府和體育總局等直接承擔(dān)著籌辦工作的單位相應(yīng)建立起專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。[3]以上各司其職又相互配合的具體監(jiān)督組織，構(gòu)成了北京奧運(yùn)會(huì)的法紀(jì)監(jiān)督主體。
關(guān)于工作機(jī)制的建立健全：以上述監(jiān)督主體的綜合力量為依托，通過(guò)加強(qiáng)宣傳教育，建立健全消除腐敗動(dòng)機(jī)、促使工作人員主觀上不愿消極腐敗的自律機(jī)制；通過(guò)健全規(guī)章制度，建立健全抑制腐敗機(jī)會(huì)、促使工作人員不能伺機(jī)消極腐敗的防范機(jī)制；通過(guò)強(qiáng)化懲治，建立健全增加腐敗風(fēng)險(xiǎn)、促使工作人員不敢進(jìn)行腐敗的責(zé)任追究機(jī)制，特別是結(jié)合場(chǎng)館建設(shè)、票務(wù)、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等重要事項(xiàng)，盯住人、財(cái)、物等重大環(huán)節(jié)，制定和實(shí)施一系列標(biāo)準(zhǔn)明確、程序規(guī)范、權(quán)限科學(xué)、責(zé)任明晰的可行性制度，再以針對(duì)各個(gè)中層以上干部的廉政檔案為考核依據(jù)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的體系化、常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化。[4]工作機(jī)制還包括以傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)等輿論載體推動(dòng)信息公開(kāi)、“陽(yáng)光”監(jiān)督。所有建設(shè)項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)，推行全部“陽(yáng)光工程”，大宗物資公開(kāi)采購(gòu)并委托政府采購(gòu)中心進(jìn)行，重大事項(xiàng)集體決策以規(guī)范和限制自由裁量權(quán)同時(shí)進(jìn)行透明發(fā)布；以受理投訴舉報(bào)責(zé)任制接受社會(huì)檢驗(yàn)以做到“有訴必受理，件件有落實(shí)，件件有答復(fù)”。
關(guān)于監(jiān)督事項(xiàng)的推進(jìn)：奧運(yùn)監(jiān)督工作點(diǎn)多面廣，需要突出重點(diǎn)，全面推進(jìn)。奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)與建成以后運(yùn)行的情況，因備受?chē)?guó)內(nèi)外輿論的關(guān)注，成為北京奧運(yùn)會(huì)監(jiān)督委員會(huì)工作的重點(diǎn)領(lǐng)域。監(jiān)督委員會(huì)專(zhuān)設(shè)下屬的工程監(jiān)督室，以即時(shí)監(jiān)督覆蓋奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目。以中央或者地方投資融資等方式籌集資金開(kāi)展的新建、改建擴(kuò)建和臨時(shí)建設(shè)場(chǎng)館等項(xiàng)目，都要據(jù)建設(shè)進(jìn)度對(duì)項(xiàng)目的前期籌備、建設(shè)實(shí)施、竣工交付這三個(gè)階段，由計(jì)算機(jī)系統(tǒng)予以基礎(chǔ)的審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資、工期和施工質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)督檢查。同時(shí)，建立監(jiān)督數(shù)據(jù)庫(kù)，促進(jìn)建設(shè)的檔案化、數(shù)據(jù)化管理，尤其是對(duì)于奧運(yùn)工程建設(shè)工程各部門(mén)的盡職履責(zé)、概算預(yù)算結(jié)算、招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)濟(jì)合同執(zhí)行、項(xiàng)目質(zhì)量管理、項(xiàng)目資金開(kāi)支等要點(diǎn)，進(jìn)行了40余次視察檢查，提出了監(jiān)督意見(jiàn)以督促場(chǎng)館建設(shè)工作。此外，有關(guān)單位向北京奧運(yùn)會(huì)共計(jì)28個(gè)場(chǎng)館派駐了場(chǎng)館監(jiān)督辦公室，到現(xiàn)場(chǎng)督促檢查場(chǎng)館工作人員履行職責(zé)情況。在北京奧運(yùn)會(huì)進(jìn)入比賽階段后，又對(duì)規(guī)范賽時(shí)工作人員行為、嚴(yán)格責(zé)任追究進(jìn)行了加強(qiáng)。在北京奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后，不放松對(duì)物資回收、處置以及賽會(huì)工作人員安置的監(jiān)督，推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督“回頭看”，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提煉規(guī)律，啟迪將來(lái)。[5]總體上看，通過(guò)點(diǎn)面結(jié)合的全程監(jiān)督，避免問(wèn)題產(chǎn)生，促進(jìn)機(jī)制完善。
2、法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制在抗災(zāi)救災(zāi)中構(gòu)建規(guī)范體系
在四川汶川地震和青海玉樹(shù)地震等自然災(zāi)害中，抗震救災(zāi)特別是災(zāi)后恢復(fù)重建等工作涉及面廣、重點(diǎn)難點(diǎn)事項(xiàng)繁雜、耗時(shí)較長(zhǎng)。為了確保有關(guān)急難險(xiǎn)重任務(wù)完成，同時(shí)保證完成任務(wù)的工作廉潔高效，法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制通過(guò)建立健全監(jiān)督檢查體系，強(qiáng)化對(duì)抗震救災(zāi)決策部署落實(shí)狀況以及資金物資管理使用情況的監(jiān)督檢查，同時(shí)做好信息公開(kāi)工作，并明確執(zhí)行紀(jì)律。[6]在抗震救災(zāi)中，法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)調(diào)科學(xué)化、規(guī)范化，既有細(xì)則式的《抗震救災(zāi)款物管理使用違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》以及諸如《政府信息公開(kāi)條例》等已經(jīng)存在的制度基礎(chǔ)，又有即時(shí)的規(guī)范性文件作為具體依據(jù)。比如，在青海玉樹(shù)地震發(fā)生后，《關(guān)于認(rèn)真做好青海玉樹(shù)抗震救災(zāi)監(jiān)督檢查工作的通知》，專(zhuān)門(mén)就相關(guān)單位和組織監(jiān)督檢查事項(xiàng)、監(jiān)督檢查體系、信息公開(kāi)、執(zhí)行紀(jì)律等方面作了明確規(guī)定。[7]同期還有相關(guān)單位、組織各依職責(zé)而制定的涉及劃撥資金、采購(gòu)物資以及項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、工程監(jiān)理、驗(yàn)收交接等具體情況的監(jiān)督辦法等規(guī)定出臺(tái)。以富有時(shí)效性的通知、辦法等規(guī)范性文件，作為推動(dòng)和強(qiáng)調(diào)法紀(jì)監(jiān)督實(shí)際工作的及時(shí)依據(jù)。
調(diào)查處理，是懲治和糾正違紀(jì)違法行為、追究相關(guān)責(zé)任的手段，還能夠進(jìn)行威懾、預(yù)防再犯。如果抗震救災(zāi)中發(fā)生貪污私分、截留克扣和擠占挪用救災(zāi)款物，違規(guī)插手工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)，失職瀆職等問(wèn)題，將損害群眾尤其是災(zāi)區(qū)群眾利益，危及抗震救災(zāi)整體工作進(jìn)展，破壞整體工作的形象，因此務(wù)必認(rèn)真調(diào)查、嚴(yán)肅處理。依靠規(guī)范的基礎(chǔ)，抗震救災(zāi)的行政監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)到具體的監(jiān)督工作中。在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建中，四川從全省紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、發(fā)展改革、建設(shè)等機(jī)關(guān)抽調(diào)了近三百名干部，組成七個(gè)工作組在抗震救災(zāi)一線進(jìn)行駐點(diǎn)和巡回檢查。2009年，四川查處抗震救災(zāi)資金物資管理使用方面違紀(jì)違法人員277人，其中35人被司法機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任。[8]調(diào)查處理彰顯了法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的嚴(yán)肅性。此外，信息公開(kāi)與輿論環(huán)境營(yíng)造，比如形勢(shì)和政策宣講，工作情況動(dòng)態(tài)播報(bào)，正面事跡弘揚(yáng)、反面案例曝光，都在監(jiān)督工作中進(jìn)行體現(xiàn)。
二、法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的理論依托
關(guān)于問(wèn)責(zé)制、法與政策等方面的研究，可以著眼于法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制這一理論與實(shí)際工作結(jié)合的紐帶。
1、問(wèn)責(zé)制理論
從法治建設(shè)而言，需要政府和社會(huì)之間的互動(dòng),而問(wèn)責(zé)制結(jié)合了角色擔(dān)當(dāng)、說(shuō)明回應(yīng)和違法責(zé)任追究，可擔(dān)當(dāng)此任。比如，在政府的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中，在諸多環(huán)節(jié)之中均需要發(fā)揮政府的角色。為完成上述角色，立法機(jī)關(guān)不可能在法律文本上把政府的職權(quán)詳加規(guī)定，而是只能采取概括授權(quán)之方式，并因此產(chǎn)生了自由裁量的空間。為了規(guī)范行政裁量權(quán)的行使，防止政府的異化，就需要借助問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督。問(wèn)責(zé)制體現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治要求，并加以有效督促落實(shí)，防止出現(xiàn)有責(zé)不處、違法不究的狀況。需要指出的是，不能將此處的責(zé)任，狹隘地理解為違法責(zé)任。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)，公私交融已是公認(rèn)的既定事實(shí)。為此，國(guó)家需要超越之前公私對(duì)峙時(shí)期僅在相關(guān)主體違反法律之時(shí)才對(duì)其追究違法責(zé)任的角色擔(dān)當(dāng)，而是必須通過(guò)頒布經(jīng)濟(jì)政策、指令等方式，積極主動(dòng)地介入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，以回應(yīng)社會(huì)的需求。在此背景下，相關(guān)主體的行為依據(jù)，就呈現(xiàn)出同時(shí)融合了法律以及行政科層制內(nèi)部的政策、紀(jì)律的復(fù)合結(jié)構(gòu)。在這些法律、政策、紀(jì)律未獲遵守的情況下，就必須加以問(wèn)責(zé)，為此法紀(jì)責(zé)任的理念應(yīng)運(yùn)而生。
2、“法與政策”理論
在前法治時(shí)代，政策是同人治相融的，法律教學(xué)多講刑事政策、民事政策，法院判案也多依相關(guān)政策。但隨著“依法治國(guó)”寫(xiě)入憲法并深入人心，政策漸漸遠(yuǎn)離人治，而與法相互融合，在法的宗旨實(shí)現(xiàn)這一層面之中發(fā)揮作用。這是由于“徒法不足以自行”，且法律難免存在漏洞、滯后、相互矛盾等缺陷，因而需要法治理念和政策作為靈魂，按法治精神與政策梳理和運(yùn)用法條，以恰當(dāng)?shù)恼咭I(lǐng)法律發(fā)展方向、確定行動(dòng)章法，實(shí)現(xiàn)法治、善治。政策被納入法治軌道，體現(xiàn)了法與政策的融合趨勢(shì)。公共政策，也即政府為實(shí)現(xiàn)公共職能與有效治理而采取的“施政之策”，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為一系列的謀略、法令、條例、措施，其與法律的互動(dòng)值得研究。在某種意義上，經(jīng)濟(jì)法是經(jīng)濟(jì)政策的法律化，是確保經(jīng)濟(jì)政策實(shí)現(xiàn)的法制依托。在經(jīng)濟(jì)法理論與制度的形成過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生著非常深刻的影響。另外，在法律的實(shí)施層面，也常常需要在基本的規(guī)范框架內(nèi)通過(guò)政策直接發(fā)揮作用。[9]對(duì)法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行研究，不應(yīng)僅限于分析法律的授權(quán)和實(shí)施，也需要分析涉及宏觀調(diào)控和抗震救災(zāi)等重大工作的政策情況。值得指出的是，前蘇聯(lián)“經(jīng)濟(jì)行政法”早已無(wú)人問(wèn)津，其覆轍不能重蹈，而是要結(jié)合“法與政策”的理論基礎(chǔ)并參考法學(xué)界涉及對(duì)公共權(quán)力監(jiān)督制約的有關(guān)理論，研究符合中國(guó)實(shí)際和法治要求的法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制。
三、法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的綜合意義
1、維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由與秩序
哲學(xué)的經(jīng)典觀點(diǎn)認(rèn)為矛盾無(wú)時(shí)不有、無(wú)處不在。具體看市場(chǎng)的法制建構(gòu)與運(yùn)行中，實(shí)際存在經(jīng)濟(jì)調(diào)制權(quán)和市場(chǎng)自治權(quán)這一對(duì)“矛盾”，該矛盾雙方的對(duì)立統(tǒng)一，表現(xiàn)在對(duì)抗博弈而合作共生。[10]法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制通過(guò)“公”的國(guó)家行為及其蘊(yùn)含的國(guó)家意志，滲進(jìn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，強(qiáng)化規(guī)矩，促成方圓，形成符合國(guó)家意志的經(jīng)濟(jì)秩序。同時(shí)，這種意志和秩序，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的范疇內(nèi)，是為了實(shí)現(xiàn)和保障經(jīng)濟(jì)自由、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)揮影響，絕不等于任意、無(wú)理的行政干預(yù)，甚至可以說(shuō)，正是要以法紀(jì)監(jiān)督解決包括任意、無(wú)理行政干預(yù)在內(nèi)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
2、以有效實(shí)施機(jī)制完善法治
法制與法治，雖然一字之差，但在內(nèi)涵上存在著重大差異。法制更多的是體現(xiàn)文本意義上的法律制度，法治要體現(xiàn)依照早已載入我國(guó)現(xiàn)行憲法的“依法治國(guó)”要求而達(dá)到的國(guó)家治理實(shí)際狀態(tài)。將文本意義上的法律制度轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理實(shí)際狀態(tài)，需要實(shí)施的有效性。與直接干預(yù)行為相比，法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制側(cè)重于依照法定規(guī)則“扶正糾偏”、“查漏補(bǔ)缺”。它不是包辦代替法律制度，而是保證法律制度自身效力的發(fā)揮，同時(shí)也是對(duì)法律制度的權(quán)威性的強(qiáng)調(diào)與維護(hù)，同時(shí)也有助于從價(jià)值觀上引導(dǎo)人們形成遵循法治精神、根據(jù)法定規(guī)則用權(quán)辦事的理念。
四、小結(jié)
法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制在實(shí)務(wù)中并不完美，本身還存在進(jìn)一步理清職責(zé)權(quán)限、實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效推進(jìn)等課題，然而，其既有實(shí)際成效，又有探索性的歷史價(jià)值。特別是我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)各部門(mén)具體情況不一，為確保中央重大決策部署和政策措施自上而下能夠落到實(shí)處，同時(shí)根據(jù)各處具體情況取得效果并自下而上反饋實(shí)施情況，需要法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮功效。近年來(lái)，法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的研究獲得了初步的關(guān)注，它來(lái)源于法紀(jì)監(jiān)督工作，是實(shí)踐的產(chǎn)物，希冀能夠進(jìn)一步為經(jīng)濟(jì)社會(huì)中法治建設(shè)的實(shí)際需要提供理論支持和切實(shí)推動(dòng)。
【注釋】
[1]中宣部理論局.七個(gè)怎么看——理論熱點(diǎn)面對(duì)面2010[M].學(xué)習(xí)出版社人民出版社，2010：112.
[2]需要指出的是，紀(jì)律是什么？通常的理解，根據(jù)一般詞典，紀(jì)律是在一定社會(huì)條件下形成的、一種集體成員必須遵守的規(guī)章、條例的總和，是要求人們?cè)诩w生活中遵守秩序、執(zhí)行命令和履行職責(zé)的一種行為規(guī)則。進(jìn)一步看，依上述的“集體”和所處領(lǐng)域的不同，即產(chǎn)生有行政紀(jì)律或政黨紀(jì)律乃至政治紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)紀(jì)律、市場(chǎng)紀(jì)律等概念。再綜合于“軟法”理論中“法律、法規(guī)、規(guī)章中沒(méi)有明確法律責(zé)任的條款（硬法中的軟法）”、“執(zhí)政黨和參政黨規(guī)范本黨組織和活動(dòng)及黨員行為的章程、規(guī)則、原則（習(xí)慣上稱(chēng)之為“黨規(guī)”、“黨法”）”等概念，“紀(jì)律”與“政策”的關(guān)系愈加密切。參見(jiàn)羅豪才等著.軟法與公共治理[M].北京大學(xué)出版社,2006:88—89.
[3][4][5]奧運(yùn)監(jiān)督紀(jì)實(shí)：如何防止腐敗，實(shí)現(xiàn)“廉潔奧運(yùn)”[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2008-8-11.
[6][7]中共中央紀(jì)委、中央抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于認(rèn)真做好青海玉樹(shù)抗震救災(zāi)監(jiān)督檢查工作的通知[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2010-4-23.
[8]李章軍.四川省災(zāi)后恢復(fù)重建監(jiān)管工作調(diào)查——向人民負(fù)責(zé)，讓歷史檢驗(yàn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2010-5-11.
[9]張守文.經(jīng)濟(jì)法的政策分析初探[J].法商研究,2003（5）：94-95、101.
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【參考文獻(xiàn)】
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（責(zé)任編輯 馬穎超）
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