（陜西省土地工程建設(shè)集團 陜西西安 710075）
【摘 要】文章概述了陜西關(guān)中地區(qū)整治土地工作取得的成效，分析了土地整治耕地占補平衡實施過程中的矛盾問題,提出推進耕地占補平衡土地整治的應(yīng)對舉措：按新政策要求，切實做到“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”；以高定位編制實施土地整治規(guī)劃；綜合考慮成本因素，適當擴寬補償范圍；確保土地整治質(zhì)量措施；加強對新開墾耕地的管護力度。同時，對完善耕地占補平衡土地整治工作提出建議：完善耕地保護政策，建立占用耕地論證制度；進一步落實耕地占補平衡共同責任制度；制定墾造耕地與林地管理相銜接政策制度；改進和完善耕地質(zhì)量評價制度；完善耕地質(zhì)量保護制度，制定耕地質(zhì)量等級國家標準。
【關(guān)鍵詞】耕地保護；土地整治；占補平衡；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟
“但存方寸地，留與子孫耕”。耕地保護關(guān)系到國家糧食安全，關(guān)系到經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，始終是我國一件頭等重要的大事。2015年6月，習近平總書記對耕地保護作出重要指示,“耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護大熊貓一樣保護耕地?！泵鎸Ξ斍敖?jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”封頂、生產(chǎn)成本“地板”抬升、資源環(huán)境“硬約束”加劇等新挑戰(zhàn)，迫切需要進一步落實好耕地保護和節(jié)約集約用地制度，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。
陜西省土地工程建設(shè)集團（簡稱地建集團）作為省屬公益性國有獨資企業(yè)，近年來，通過技術(shù)創(chuàng)新累計完成土地整治實現(xiàn)新增耕地面積30萬畝（其中關(guān)中地區(qū)15萬畝），探索與實踐出了為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供了強有力用地服務(wù)保障的有益之路，并對耕地保護以及土地整治中出現(xiàn)的新情況新問題深入調(diào)查研究，提出有效對策。
一、陜西關(guān)中地區(qū)耕地占補平衡土地整治的有益實踐
陜西關(guān)中地區(qū)指秦嶺北麓渭河沖積平原地區(qū)，總面積5.55萬平方公里，包括西安、寶雞、咸陽、渭南、銅川五個地級市54個縣（市、區(qū)）,人口密集，工農(nóng)業(yè)富庶，號稱"八百里秦川"。加快“關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)”發(fā)展，已上升為國家戰(zhàn)略。但因關(guān)中地處內(nèi)陸，水資源貧乏，生態(tài)環(huán)境脆弱，尤其隨著工業(yè)化進程發(fā)展，通過土地整治保障耕地占補平衡問題尤顯重要與迫切。陜西地建集團自2010年在陜西渭南、寶雞、咸陽、西安、銅川等5市14縣80鄉(xiāng)鎮(zhèn)300余村，通過開墾和整理裸地、荒草地、內(nèi)陸灘涂、廢棄采礦用地等土地工程，實施土地整治項目400多個，累計投資23億元,整治土地16萬畝，新增耕地15萬畝，有力保障了城市和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和省內(nèi)異地重點建設(shè)項目用地需求，為“穩(wěn)增長、保民生、促發(fā)展”作出積極貢獻。
1、取得明顯的社會效益
（1）緩解耕地壓力，增加就業(yè)機會。項目實施改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，解放出部分農(nóng)民剩余勞動力，緩解勞動力緊缺，提高勞動生產(chǎn)率，緩解了當?shù)馗貕毫?。實施中部分安置項目區(qū)內(nèi)閑散勞動力，提高群眾收入。項目建成后，農(nóng)民充分利用完善的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，發(fā)展多種經(jīng)營，降低生產(chǎn)風險，收入穩(wěn)定提高。
（2）增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量。通過田塊的平整、水利設(shè)施的配套、土地的集約利用、耕地經(jīng)營的規(guī)模化，極大的改善土地利用條件，提高耕地質(zhì)量，增加耕地面積，提高土地的生產(chǎn)效率，帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，促進農(nóng)村主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
（3）顯著改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。項目以農(nóng)田水利建設(shè)為突破口，力求旱澇保收，注重從根本上改善生產(chǎn)條件及農(nóng)田灌溉用水。項目區(qū)內(nèi)路相通、渠相連，道路硬化，灌溉用水得到保障，灌溉面積增加，提高了抗御自然災(zāi)害能力，改善了生產(chǎn)條件，發(fā)揮了長期生態(tài)效益。
2、產(chǎn)生良好的生態(tài)環(huán)境效益
（1）提高植被覆蓋，改善生態(tài)環(huán)境。沿道路、田坎布置農(nóng)田防護林，形成林帶，涵養(yǎng)水源，增加了植被覆蓋率，改變了項目區(qū)田間小氣候，降低風速，減少蒸發(fā)，提高濕度，有效地抵御了干熱風對農(nóng)作物的侵襲，對自然災(zāi)害具有巨大抗逆性，區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到改善。
（2）保護土地，提高土壤質(zhì)量。土地整治使“其它草地”等未利用地被整治成為耕地，土地荒蕪面積大大減少。整體投資開發(fā)總量70%以上的土地，經(jīng)過整治變成規(guī)格化水澆良田，土地得到保護，土壤質(zhì)量得以提高，“渭北金腰帶”效益名副其實。
（3）興修水利設(shè)施，防止災(zāi)害發(fā)生。項目區(qū)種植農(nóng)作物使得原來降水得到利用，減緩了形成徑流的流量以及流速，減小了對坡面水土的沖刷，土壤流失大大減小。灌溉網(wǎng)系建設(shè)，起到蓄水保土作用，減弱了地表徑流量，使洪澇、干旱災(zāi)害出現(xiàn)的頻率降低，提高灌溉保證率，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好生態(tài)環(huán)境。
3、產(chǎn)出較好的經(jīng)濟效益
（1）產(chǎn)出效益。綜合考慮關(guān)中地區(qū)市場需求和土地適宜性，新開農(nóng)地產(chǎn)年畝產(chǎn)小麥400kg、玉米450kg，每kg單價2.6元、2.4元，5年累計產(chǎn)糧50萬噸，產(chǎn)值超過10億元。新增耕地運作成本500元/畝，新增耕地成本投資1.98--2.23萬元/畝，低于2.5萬元/畝的全國平均水平。
（2）年純收入。土地整治項目平均資金回收期為18-20年，靜態(tài)投資收益率為4.71%，每萬元投資新增耕地數(shù)量0.56畝，經(jīng)濟效益較好。因整治改善了生產(chǎn)條件，提升了農(nóng)業(yè)機械化、現(xiàn)代化程度和勞動生產(chǎn)效率，生產(chǎn)成本降低，也帶來可觀的間接效益。
（3）耕地質(zhì)量提高。通過整治及基礎(chǔ)設(shè)施配套，項目區(qū)耕地面積增加，土地質(zhì)量得到提高，又因改善了農(nóng)田灌溉條件，并經(jīng)通過后期耕作，生地變熟地，耕地質(zhì)量得到進一步提高。
二、土地整治耕地占補平衡實施過程中的矛盾問題
陜西地建集團基于對關(guān)中地區(qū)實施土地整治調(diào)研現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，耕地占補平衡耕地保護執(zhí)行實施矛盾凸現(xiàn)，整治積極性受挫，相關(guān)利益糾結(jié)等新情況，必須有效應(yīng)對及時解決。
1、耕地后備資源已十分匱乏
（1）相對數(shù)量大，絕對數(shù)量小。依據(jù)《耕地后備資源調(diào)查與評價技術(shù)規(guī)程》，陜西地建對實施項目涉及的12縣31萬畝現(xiàn)有可開墾和整理為耕地的裸地、荒草地、內(nèi)陸灘涂、廢棄采礦用地進行調(diào)查和摸底，綜合考慮海拔、坡度、交通、土壤、光照等因素，分析出海拔高度1300米的土地11.8萬畝，占后備資源的38%；坡度大于25°的土地8.4萬畝，占后備資源27%；裸巖石礫地1.2萬畝，占后備資源3.8%。實際后備資源預計可新增耕地4.9萬畝，僅占后備資源總量的16.1%。
（2）圖斑面積大，可開墾面積小。按照省耕地占補平衡項目管理辦法項目立項要求，許多圖斑面積大，但可用補充耕地面積有限。主要是因為地塊坡度大、海拔高、樹木多、土層薄，需要大量外運客土。
（3）地塊分散、零碎、集中連片少。位置偏遠，交通不便，給項目申報、踏勘、立項、規(guī)劃設(shè)計、實施管理都帶來困難。
2、林地墾造及耕地利用空間存在矛盾和障礙
目前，陜西關(guān)中可以開墾為耕地的未利用地幾乎均已開發(fā)，剩余70%以上的“造地”位置大都有林木覆蓋，地類劃分屬于林地與耕地“模糊地帶”。一些未利用地類在同一片區(qū)域，林業(yè)規(guī)劃中被確定為“宜林地”，土地利用總體規(guī)劃中卻被稱為可作為耕地后備資源的“未利用地”，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中又可能規(guī)劃為城市“建設(shè)預留區(qū)”，常常發(fā)生許多內(nèi)耗、浪費和重復投資現(xiàn)象。
3、鹽堿地治理及沿黃濕地圍墾造地不能保證耕地指標
相關(guān)部門沒有對此進行墾造耕地的積極性，出于利益驅(qū)動往往把其直接圍成用于旅游和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的建設(shè)用地，用于發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。另外,目前剩下的都是圍造條件相對差的地方，在該地區(qū)實施土地整理和造地難度大，沿黃一些地方?jīng)]有完成造地任務(wù)的，就退而求其次欲在低丘緩坡造地來抵補任務(wù),使原有后備資源更趨緊缺。
4、已墾造耕地中不同程度存在質(zhì)量問題
陜西省用于墾造耕地的直接投入平均每畝為2萬元左右，墾造耕地成本已經(jīng)不低。但新增耕地無論從立地條件還是肥力水平來看，與占用耕地仍有一定差距。按照耕地質(zhì)量管理辦法，驗收的肥力指標按照熟地制定，要求先補后占；而現(xiàn)實中是現(xiàn)造現(xiàn)用，新造耕地肥力指標顯然達不到驗收標準，就不能用于耕地占補平衡。
三、推進耕地占補平衡土地整治的應(yīng)對舉措
當前，國家正在整合新增建設(shè)用地土地有償使用費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助資金、大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造投資等，集中力量開展土地平整、農(nóng)田水利、土壤改良、機耕道路、配套林網(wǎng)電網(wǎng)等建設(shè)，力爭2020年全國建成8億畝高標準農(nóng)田。基于此，必須緊抓政策機遇，采取有效對策進一步推進占補平衡實施。
1、按新政策要求，切實做到“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”
土地整治項目立項要嚴格執(zhí)行“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”政策。進行土地整治，在增加耕地，提高土地利用率同時，改善耕地質(zhì)量，提高耕地產(chǎn)出率，促進項目區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過內(nèi)部挖潛，在復墾和整理上下功夫，通過對工礦廢棄地整理、舊村莊改造、空心村整治，建設(shè)用地增減掛鉤等措施對建設(shè)用地進行必要整理，既集約節(jié)約利用土地，又改善生態(tài)環(huán)境，減少非農(nóng)建設(shè)對耕地需求，保護耕地資源。
2、以高定位編制實施土地整治規(guī)劃
目前陜西省15°-25°的坡耕地占耕地面積的12.58%，而大于25°的陡坡耕地占到耕地面積的23.50%，主要集中在漢中、安康、商洛、延安、榆林等市，占全省25°以上坡耕地面積的90％以上。渭北地處淺山丘陵，補充耕地坡度多為在15°以上。陜西省“十三五”土地整治規(guī)劃編制應(yīng)定位為最高層面的規(guī)劃設(shè)計，充分認識復雜性、系統(tǒng)性，土地整治規(guī)劃要契合“四個全面”、經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、生態(tài)文明建設(shè)、區(qū)域發(fā)展三大戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等戰(zhàn)略需求。
3、綜合考慮成本因素，適當擴寬補償范圍
近年來雖然多次大幅度提高耕地開墾投資標準，但部分土地整治項目在預算編制時，在項目區(qū)青苗、樹木補償、房屋、墳地等拆遷上，沒有考慮必要的資金投入，增加了施工難度和項目承擔單位協(xié)調(diào)難度，應(yīng)適當擴寬補償范圍。
4、確保土地整治質(zhì)量措施
實地踏勘調(diào)研，召開群眾座談會，做好前期論證、調(diào)研，使得設(shè)計符合實際，科學合理。項目嚴格按建設(shè)項目管理程序進行，嚴格落實項目管理“五制”要求，加強工程監(jiān)理，對施工中發(fā)現(xiàn)的問題及時加以研究和解決，確保施工質(zhì)量。加大隱蔽工程實施情況的監(jiān)督檢查，做好現(xiàn)場記錄，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。嚴格執(zhí)行變更程序，經(jīng)項目涉及村組申請，項目施工單位、監(jiān)理單位、承擔單位、設(shè)計單位同意，有批準權(quán)限的部門批準方可實施，杜絕隨意設(shè)計變更和工程量增減情況發(fā)生。項目實施邀請有責任心、威信高的鎮(zhèn)、村干部為質(zhì)量監(jiān)督員，協(xié)助做好項目管理，切實保障工程質(zhì)量。
5、加強對新開墾耕地的管護力度
一是在項目設(shè)計預算上適當增加項目區(qū)外道路交通投資，解決因交通不便群眾不愿耕種的問題；二是進一步明確土地所有權(quán)的管理責任，在一定年限內(nèi)實行管護補貼和種糧獎勵，激發(fā)土地所有權(quán)人保護耕地的責任心和糧食種植的積極性。三是從耕地開墾費中提取一定比例資金，設(shè)立項目后期管護基金，用于補充耕地后期管護，確保發(fā)揮長期效益。
四、完善耕地占補平衡土地整治工作的思考建議
按照2015年7月30日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》，只有切實發(fā)揮土地整治對耕地占補平衡政策的協(xié)同推進作用，才能堅守耕地紅線，做到面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變，穩(wěn)定提升糧食產(chǎn)能。基于調(diào)研，提出意見建議：
1、完善耕地保護政策，建立占用耕地論證制度
（1）進一步完善“臺地產(chǎn)業(yè)，坡地村鎮(zhèn)”政策。鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)和村鎮(zhèn)建設(shè)利用低丘緩坡地，尤其是山區(qū)、低丘緩坡地區(qū)農(nóng)村建房不能占用耕地，只能用坡地。
（2）進一步提高占用耕地成本。當前，建設(shè)占用耕地的成本遠低于占用低丘緩坡的成本，要用經(jīng)濟手段倒逼少占平原區(qū)耕地，多用低丘緩坡非耕地。
（3）建立占用耕地論證制度，土地利用規(guī)劃、城市擴展、村鎮(zhèn)建設(shè)、能源交通水利等建設(shè)占用平原區(qū)耕地都要進行專家論證，未通過論證的，行政部門不能批準建設(shè)項目。
2、進一步落實耕地占補平衡共同責任制度
目前耕地占補平衡責任主體是各級政府，雖然政府成立了造田改地領(lǐng)導小組，相關(guān)部門為成員單位。但大多流于形式，效果一般，除了國土資源管理部門感到有壓力和責任外，其他部門與耕地占補平衡關(guān)系不大，考核責任也是如此。要進一步研究細化和明確各相關(guān)部門責任，加強對相關(guān)部門的考核，建立耕地占補平衡責任追究制度。
3、制定墾造耕地與林地管理相銜接政策制度
堅決糾正國土部門按墾造耕地立項，林業(yè)部門按林相結(jié)構(gòu)調(diào)整立項，造成墾造耕地通過驗收后又種植經(jīng)濟林按林地驗收的情況：
（1）加強林地與墾造耕地規(guī)劃銜接，實現(xiàn)“兩規(guī)”合一。
（2）建立墾造耕地選址立項兩部門共同到場制度，研究涉林造地的標準，特別是水土保持的標準，盡量少占林地或不占林地。
（3）探索研究大片林地中布局一定量的耕地對生態(tài)的影響度，部署林地生態(tài)環(huán)境對耕地的承載容量等課題。
4、改進和完善耕地質(zhì)量評價制度
（1）因地制宜，分類制定耕地質(zhì)量標準。丘陵山區(qū)與鹽堿地等造耕地的質(zhì)量標準應(yīng)有所區(qū)別，同時根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展技術(shù)水平，制定土壤肥力標準。
（2）尊重客觀規(guī)律，建立分階段驗收制度。按耕地形成規(guī)律分兩個階段驗收，第一階段是在墾造耕地工程竣工后，按耕地工程建設(shè)標準和設(shè)計方案驗收；第二階段是在新造的耕地進行幾年的培肥與地力提升后，按熟地的標準驗收。
5、完善耕地質(zhì)量保護制度，制定耕地質(zhì)量等級國家標準
（1）劃定永久基本農(nóng)田，確?；巨r(nóng)田落地到戶、上圖入庫、信息共享,完善耕地保護補償機制。
（2）按照“誰受益、誰管護”的原則，明確責任主體，建立獎懲機制，落實管護措施。有條件的地方在堅持農(nóng)地農(nóng)用和堅決防止“非農(nóng)化”的前提下，根據(jù)農(nóng)民意愿統(tǒng)一連片整理耕地，盡量減少田埂，擴大耕地面積，提高機械化作業(yè)水平。
（3）實施耕地質(zhì)量保護與提升行動，分區(qū)域開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復、土壤肥力保護提升、耕地質(zhì)量監(jiān)測等建設(shè)。逐步擴大重金屬污染耕地治理與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點，全面推進建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用。
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【作者簡介】
劉社堂（1969.10—)男，陜西寶雞人,香港理工大學工商管理碩士,高級經(jīng)濟師,現(xiàn)任陜西省土地工程建設(shè)集團渭北公司副總經(jīng)理,主要從事土地工程、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、項目管理等方面的工作及研究。
（責任編輯 馬穎超）
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