本文為陜西省行政學(xué)院院級(jí)課題：政府購買公共服務(wù)的過程管理研究（YKT15002）的階段性成果
（陜西省行政學(xué)院 陜西西安 710068）
【摘 要】本文分析了政府購買公共服務(wù)的社會(huì)資本困境，提出了加強(qiáng)社會(huì)資本建設(shè)，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的實(shí)施對(duì)策：要確保社會(huì)組織的獨(dú)立性；保證公共服務(wù)項(xiàng)目回歸公共性。
【關(guān)鍵詞】政府；社會(huì)組織；購買公共服務(wù)；社會(huì)資本
過去，為了避免“市場(chǎng)失靈”的問題，政府被理所當(dāng)然的視為公共服務(wù)的唯一供給主體，承擔(dān)了大量的公共服務(wù)供給。這種單一的供給主體模式也帶來了供給效率低、質(zhì)量差、針對(duì)性不強(qiáng)等問題。為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L并日趨多樣化的公共服務(wù)需求，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式。近十幾年來，從上海、廣東、北京等地區(qū)陸續(xù)開始在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)踐探索，已經(jīng)將政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域和范圍擴(kuò)大到醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域。
政府購買公共服務(wù)是激發(fā)社會(huì)組織活力，實(shí)現(xiàn)善治的一項(xiàng)具體措施，它的本質(zhì)是政府與社會(huì)組織合作治理公共事務(wù)。社會(huì)資本中的社會(huì)信任、互惠規(guī)范、公共參與網(wǎng)絡(luò)等要素被認(rèn)為是公共事務(wù)治理中不可或缺的資源?！傲己玫闹卫砑纫陨鐣?huì)資本為資源和手段，也要以增進(jìn)社會(huì)資本為重要目的”。[1]政府購買公共服務(wù)需要依靠大量的社會(huì)資本作為支撐，而政府購買公共服務(wù)本身也能激發(fā)社會(huì)活力，建立長期穩(wěn)定的政府與社會(huì)組織合作關(guān)系，培育和積累社會(huì)資本。
一、政府購買公共服務(wù)的社會(huì)資本困境
1、對(duì)購買行為缺少規(guī)范與約束
今年來，我國購買公共服務(wù)在實(shí)踐探索中取得了突出的成就。與轟轟烈烈的實(shí)踐相比，政府夠買公共服務(wù)的規(guī)范型社會(huì)資本建設(shè)則要落后的多，沒有具有針對(duì)性的行為規(guī)范約束購買行為。
首先，現(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏針對(duì)性和可操作性。目前，各地政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐正在如火如荼的展開，已有26個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的政府工作報(bào)告中提及政府購買公共服務(wù)，但是卻沒有一部有關(guān)政府購買公共服務(wù)的具有針對(duì)性的完備法律。2003年實(shí)施的《政府采購法》在第2條中將服務(wù)與貨物、工程一起作了原則性的規(guī)定。這種用采購貨物和工程的管理方法去管理服務(wù)的采購顯然是缺乏針對(duì)性和可操作性的。
其次，現(xiàn)有規(guī)范缺乏權(quán)威性。在各地的實(shí)踐中對(duì)政府購買公共服務(wù)的規(guī)范建設(shè)進(jìn)行了一定的探索，出臺(tái)了一系列的規(guī)章制度和管理辦法。比如上海市浦東區(qū)早在2007年就出臺(tái)了《浦東新區(qū)關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見（試行）》；2012年上海市財(cái)政局印發(fā)了《上海市市級(jí)政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理暫行辦法》；廣東省2012年首次發(fā)布了《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目目錄》等。這些規(guī)范都是由地方政府制定的，適用范圍和約束力都十分有限，它們大部分都是實(shí)施意見或者是指導(dǎo)意見，對(duì)具體購買行為有方向性的指導(dǎo)作用，而不具有強(qiáng)制力，對(duì)與違反規(guī)定的行為也沒有相應(yīng)的處罰措施。
再次，配套制度不健全。政府購買公共服務(wù)是一項(xiàng)項(xiàng)目周期長、社會(huì)影響面廣等工作，這項(xiàng)工作的順利推進(jìn)需要各方面的配套制度保障運(yùn)行。目前我國政府購買公共服務(wù)的制度供給還存在很大的缺口，相關(guān)的配套制度還不健全，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是服務(wù)承接方的確定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的篩選方法；二是對(duì)購買服務(wù)的資金缺乏相應(yīng)的資金監(jiān)管制度；三是對(duì)服務(wù)的質(zhì)量和社會(huì)效益評(píng)估體系沒有建立；四是在社會(huì)組織的培育、扶持、監(jiān)管方面沒有有效的政策支持。
2、購買行為缺少信任保障
政府、社會(huì)組織以及公眾之間的信任關(guān)系受到社會(huì)資本性質(zhì)及存量的影響。“共通行社會(huì)資本以開放型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成客觀維度，以包容性信任、互惠構(gòu)成主觀維度。這些開放型網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系了各種不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治背景的人，其網(wǎng)絡(luò)中的人們之間擁有無須建立在背景相同或相互熟識(shí)基礎(chǔ)上的，無差異、包容性的信任以及互利互惠的道德規(guī)范。特定性社會(huì)資本則由排他型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成客觀維度，以‘區(qū)別性’、局限性信任構(gòu)成主觀維度。排他型的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)由擁有共同經(jīng)濟(jì)、政治或人口特征的人組成，而將這些特征外其他的群體排除在外。特定性社會(huì)資本所呈現(xiàn)出的信任是在相互熟識(shí)或背景相同基礎(chǔ)上建立的局限性的人際信任?！盵2]在我國，社會(huì)組織與政府還沒有建立起廣泛、密切的合作關(guān)系，無差異、包容性的信任以及互利互惠的道德規(guī)范還沒有建立起來。由政府推動(dòng)成立或者與政府有過合作經(jīng)歷的社會(huì)組織更加能夠獲得政府的信任。這種信任是在特定社會(huì)資本即社會(huì)組織的身份及與政府關(guān)系的基礎(chǔ)之上建立的具有排他性的信任關(guān)系。反映在實(shí)踐中，政府在選擇社會(huì)組織時(shí)，往往更加傾向于選擇自己比較熟悉的、與政府有過合作的或者與政府存在隸屬關(guān)系的社會(huì)組織，而忽視社會(huì)組織的公共服務(wù)供給能力和專業(yè)能力等客觀指標(biāo)，造成逆向選擇。
從專業(yè)實(shí)力來看，“我國社會(huì)組織工作人員中，專業(yè)人士少，專職人員少，兼職人員也不多，年輕人少，個(gè)別社會(huì)組織退休返聘人員多，缺乏一批具有公益人格、公益理念，專業(yè)化水平高，善于運(yùn)作公共事業(yè)的職業(yè)化人才?！盵3]從組織獨(dú)立性來看，社會(huì)組織過分依賴于政府的政策、資金支持，難以保持其獨(dú)立性和自治性，行政化、壟斷化傾向明顯，已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會(huì)組織參與公共服務(wù)的能力。加之，政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管和評(píng)估缺乏完善的制度體系和有效的行為措施。所以，社會(huì)組織很難建立起共通社會(huì)資本，取得政府與公眾的信任。社會(huì)組織為了取得項(xiàng)目不得不與政府拉關(guān)系、走后門，如此一來就衍生了更多的權(quán)錢交易，腐敗事件，政府和社會(huì)組織在公眾心中的公信力進(jìn)一步喪失。政府購買公共服務(wù)成為又一塊腐敗高發(fā)地。
3、缺少政府社會(huì)資本輔助
政府社會(huì)資本是由社會(huì)學(xué)家科利爾提出，是指影響人們?yōu)榱讼嗷ダ娑M(jìn)行合作的能力的各種政府制度。政治社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)政府與合作對(duì)象之間的平等的、互惠的、獨(dú)立的合作關(guān)系，政府是培育的主體，各種促進(jìn)合作關(guān)系的制度是具體的表現(xiàn)形式。政治資本具有兩面的作用：一方面政府社會(huì)資本能減少社會(huì)沖突，提高社會(huì)運(yùn)行效率和社會(huì)凝聚力，減少腐敗行為以及降低社會(huì)沖突與民族分裂傾向，從而使政策能得以較好地執(zhí)行；[4]另一方面，能夠降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。政府社會(huì)資本的存量直接決定著政府購買公共服務(wù)的推進(jìn)速度和進(jìn)程。
政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)實(shí)際上是一種合作治理模式，其核心是政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系。我國開展政府購買公共服務(wù)以來，各種制度、政策、法規(guī)都在不斷地完善中，但是，這些政策、法規(guī)、制度多是著重于規(guī)范和限制政府與社會(huì)組織的合作行為，促進(jìn)政府與社會(huì)組織建立長效合作關(guān)系的制度則是少之又少。在這種情況下，政府與社會(huì)組織之間形成的是短期逐利關(guān)系、行政伴生關(guān)系。這種關(guān)系極大的釋放了政府與社會(huì)組織在合作中自利性行為，更使得政府與社會(huì)組織陷入多元化關(guān)系和復(fù)雜性角色中，造成了角色沖突、角色模糊、權(quán)責(zé)不清等問題。
二、加強(qiáng)社會(huì)資本建設(shè)，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的實(shí)施
1、確保社會(huì)組織的獨(dú)立性
在關(guān)于政府購買公共服務(wù)的理論研究中，保持社會(huì)組織的獨(dú)立性，去行政化是一個(gè)被反復(fù)涉及的命題。政府為了順應(yīng)治理模式的轉(zhuǎn)變以及服務(wù)型政府的構(gòu)建，設(shè)立了一批“官辦服務(wù)性社會(huì)組織”，這一類型的組織的產(chǎn)生或發(fā)展得益于政府(特別是地方政府)向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的力度不斷加大。[5]這一類型社會(huì)組織大多依靠政府的財(cái)政支持，資金來源單一，無論是組織的戰(zhàn)略規(guī)劃還是具體的服務(wù)內(nèi)容、人員管理等都受到制約，缺乏獨(dú)立性和自治性，與政府之間是一種依賴性的“管家關(guān)系”。[6]這種關(guān)系嚴(yán)重影響政府購買公共服務(wù)中競(jìng)爭性市場(chǎng)的形成，并將政府與社會(huì)組織作為利益同盟綁在一起造成責(zé)任不清，權(quán)利不明的狀況，削弱了社會(huì)組織的社會(huì)資源動(dòng)員能力，阻礙了政府、社會(huì)組織、公眾之間信任合作關(guān)系的建立。
社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)注重保持其獨(dú)立性、自治性，減少行政干預(yù)。只有擁有充分的自治權(quán)，才能保證社會(huì)組織的獨(dú)立性，才有可能保證公共利益最大化，培養(yǎng)社會(huì)組織的公信力，與政府建立平等均衡的合作關(guān)系，進(jìn)而產(chǎn)生社會(huì)資本。社會(huì)組織的獨(dú)立性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是多元化的資金支持。大力發(fā)展和規(guī)范慈善捐款，動(dòng)員社會(huì)中的各類企業(yè)、組織、個(gè)人參與公共服務(wù)事業(yè)，保證社會(huì)組織資金來源的多元化、社會(huì)化。二是成熟的服務(wù)理念。服務(wù)理念是在長期的實(shí)踐中形成而來的，它不僅要求社會(huì)組織要長期從事某類公共服務(wù)的實(shí)踐，而且要求社會(huì)組織擁有專業(yè)的人力資源支持和廣闊的發(fā)展前景。因此，要加大項(xiàng)目支持力度，大力發(fā)展孵化基地，以項(xiàng)目帶動(dòng)發(fā)展。三是完善的人力資源規(guī)劃管理系統(tǒng)。社會(huì)組織工作人員特別是管理人員的身份二重性是社會(huì)組織行政化的一個(gè)重要體現(xiàn)。因此，要杜絕政府行政人員在社會(huì)組織中的兼職現(xiàn)象，建立社會(huì)組織人員選拔機(jī)制，保證社會(huì)組織擁有符合自身發(fā)展?fàn)顩r的人力資源規(guī)劃管理機(jī)制。
2、保證公共服務(wù)項(xiàng)目回歸公共性
公共精神是社會(huì)組織有別于其他組織的最重要的特征之一。公共精神是社會(huì)組織不以盈利為目的，追求公共利益最大化的根本保證，是社會(huì)組織信任資本生長的沃土。政府購買公共服務(wù)是一種社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的新形式，它為社會(huì)組織提供資金和項(xiàng)目的支持，但是它不應(yīng)該被視為社會(huì)組織謀取經(jīng)濟(jì)利益的源泉，也不應(yīng)該作為政府肥水不流外人田的自留地，更不應(yīng)該成為社會(huì)組織爭奪利益的戰(zhàn)場(chǎng)。
改變公共服務(wù)供給模式的初衷是為了提高公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，使公眾能夠享受到更加高效、更加便捷、更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，釋放改革紅利。因此，在政府購買公共服務(wù)的整個(gè)過程中都要體現(xiàn)其公共性。首先，政府購買公共服務(wù)的立項(xiàng)應(yīng)該以公眾的需求為導(dǎo)向，滿足公眾最迫切的需求，建立能夠真實(shí)反映公眾需求的需求調(diào)查分析機(jī)制。其次，選擇社會(huì)組織時(shí)應(yīng)該首要考慮社會(huì)組織的公共服務(wù)供給及能力和專業(yè)實(shí)力，建立完善的社會(huì)組織評(píng)估體系和專業(yè)的社會(huì)組織評(píng)估隊(duì)伍，保證有實(shí)力的社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)供給職能。最后，公眾是公共服務(wù)的直接消費(fèi)者，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量有最直接的感受，他們才應(yīng)該是公共服務(wù)項(xiàng)目的考核評(píng)估者。
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【作者簡介】
楊柳（1986-），女，陜西漢中人，陜西省行政學(xué)院助教，主要從事社會(huì)政策、社會(huì)組織研究。
（責(zé)任編輯 馬穎超）
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