(青海省國稅局 青海西寧 810000)
【摘 要】本文分析了稅收政策與新玉樹建設的關聯(lián)性及制約新玉樹發(fā)展的經(jīng)濟稅收因素，提出了促進新玉樹轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、改善稅源結構的相關建議。要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，夯實稅收與新玉樹建設良性互動的經(jīng)濟基礎；大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，為玉樹經(jīng)濟注入活力；優(yōu)化稅收制度，促進新玉樹綠色發(fā)展；調(diào)整稅收政策，健全稅收政策體系；不斷提高征管質效，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的財力保障。
【關鍵詞】青海省玉樹州；經(jīng)濟發(fā)展；稅收政策
一、稅收政策與新玉樹建設的關聯(lián)性分析
1、玉樹稅收增長與相關經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展關聯(lián)度分析
玉樹全州地區(qū)生產(chǎn)總值由2009年的31.8億元增加到2015年的60.55億元，全社會固定資產(chǎn)投資累計完成519億元，“十二五”是“十一五”時期的5.3倍。2010-2015年玉樹州稅收收入累計完成23億元，年均增速達到45.82%，收入規(guī)模也由2010年的14539萬元增加到2015年的59887萬元，增長了近3倍。
（1）產(chǎn)業(yè)結構得到持續(xù)優(yōu)化。從地震后的玉樹經(jīng)濟運行情況來看，2010-2015年的6年經(jīng)濟增長分別為25%、15%、10.7%、11%、3.1%、10.4%，占經(jīng)濟主體的第一產(chǎn)業(yè)比重有所下降，第二產(chǎn)業(yè)比重由于災后重建在不斷上升，玉樹三產(chǎn)比重由2010年的56：23：21調(diào)整為2015年的43：39：18，初步實現(xiàn)了經(jīng)濟增長由主要依靠第一產(chǎn)業(yè)帶動向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)帶動的轉變。
（2）稅收由高速轉為中高速增長。玉樹稅收收入從2010年——2015年增速分別為85.28%，102.62%，41.71%，10.77%，-11.07%,45.62%，6年年均增速45.82%，2010-2011年稅收增速均超過了6年的年均增速，2014年稅收增速降至歷年低點，下降11.07%，隨著經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、經(jīng)濟總體增速放緩，稅收與經(jīng)濟增長均呈現(xiàn)“L”走勢。
（3）第三產(chǎn)業(yè)稅收占比較低。2015年玉樹第三產(chǎn)業(yè)稅收占全州稅收收入比重為37%，較震前2009年占比有很大提高，但仍遠低于國家和青海省的平均水平，對經(jīng)濟的貢獻度有待提高。
（4）建筑業(yè)、車購稅對玉樹稅收的貢獻達6成。2011年后，建筑業(yè)和車購稅的稅收占比超過60%。災后各重建項目的全面完工和陸續(xù)投入使用，對地方稅收的增長起到了有力的支撐作用。
2、支持災后重建稅收優(yōu)惠政策的落實情況及對區(qū)域稅收和經(jīng)濟的影響
（1）落實情況。2010年-2015年，玉樹稅務部門認真落實國家支持玉樹災后重建稅收優(yōu)惠、小微企業(yè)、西部大開發(fā)等各項優(yōu)惠政策16069萬元,占稅收收入的8.69%，落實優(yōu)惠政策力度最大的2012年落實稅收優(yōu)惠2734.69萬元，是震前2009年減免數(shù)額的9.76倍。從類型看，企業(yè)所得稅減免的稅額占全部減免稅總額的25%。年減免稅額從2010年的184.39萬元增加到2012年的2734.69萬元。從稅種看，企業(yè)所得稅和營業(yè)稅優(yōu)惠數(shù)額較大，是減免稅的主體，災后重建階段2010-2012年減免企業(yè)所得稅4096.58萬元，經(jīng)濟發(fā)展階段2013-2015年減免企業(yè)所得稅1619.66萬元。
（2）產(chǎn)生作用。落實優(yōu)惠政策力保新玉樹經(jīng)濟快速發(fā)展。從企業(yè)所得稅減免數(shù)據(jù)看，2010-2015年共計減免稅金5716.24萬元，年均減免952.71萬。若50%的減免稅金用于企業(yè)擴大再生產(chǎn)，稅收優(yōu)惠政策的落實對拉動玉樹地方經(jīng)濟增長約1.32個百分點，成為地方經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重要措施，為災區(qū)納稅人重建信心，恢復生產(chǎn)，圓滿完成各項災后重建工作做出了積極的貢獻。
落實政策促進民生改善。2010年到2015年對1611戶達不到起征點的個體工商戶免征了增值稅1403.9萬元。在促進“大眾創(chuàng)業(yè) 萬眾創(chuàng)新”方面，落實小微企業(yè)稅收減免18.42萬元。
促進消費，繁榮市場。在車輛購置稅政策調(diào)整和汽車惠民政策補貼等因素的影響下，2010到2015年，累計減免車輛購置稅額680萬元。
3、稅務部門穩(wěn)步推進稅制改革和法治建設，助推社會發(fā)展的做法及成效
（1）嚴格規(guī)范稅收執(zhí)法。嚴格落實稅收執(zhí)法責任制，通過績效管理、稅收執(zhí)法管理系統(tǒng)、執(zhí)法督察等手段強化執(zhí)法檢查，規(guī)范稅收執(zhí)法行為，有效保障了納稅人的合法權益。嚴厲打擊涉稅違法犯罪活動，有效規(guī)范了全州經(jīng)濟稅收秩序。
（2）扎實開展國地稅合作。玉樹國地稅堅持問題導向，從解決納稅人最期盼、最關注和最迫切的問題入手，規(guī)范服務同標準、便利服務重快捷、整合服務增效率，震后近百條便民辦稅舉措，讓服務持續(xù)升級，讓納稅人辦稅更方便、更舒心。
（3）營改增有序推進。據(jù)測算，2016年全面實施營改增后，玉樹全年將減稅超過1.8億元，這不僅是稅制改革給企業(yè)的當前讓利，也是為玉樹未來培育“新動能”，是用短期財政的“減”，換取持續(xù)發(fā)展勢能的“增”，增加了玉樹納稅人的獲得感。
二、制約新玉樹發(fā)展的經(jīng)濟稅收因素
地震發(fā)生以來，新玉樹在國家、政府、社會各界幫助下，經(jīng)濟社會都發(fā)生了跨越發(fā)展，稅收保持了穩(wěn)步增長，但靠震后重建帶來的稅收增長已難以為繼，需要立足玉樹實際，找準稅收與新玉樹建設的切入點和著力點，助推新玉樹的建設與發(fā)展。
1、經(jīng)濟方面
生態(tài)環(huán)境建設任務繁重。承載著“中華水塔”重任的玉樹多年來加大退耕還林、野生動植物保護等方面力度，為全國的生態(tài)安全、人口生存發(fā)揮著積極作用，因此在經(jīng)濟發(fā)展上有所犧牲，經(jīng)濟落后，人民生活水平低。
產(chǎn)業(yè)支撐能力不足。玉樹主要依靠畜牧業(yè)發(fā)展，發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，資源開發(fā)主要以招商引資進來的單一的粗放式開采為主，資源的深加工方面基本上為零。地震后經(jīng)濟主要靠投資和重建拉動，稅收增長的基礎不穩(wěn)，第三產(chǎn)業(yè)相對落后，帶動能力不足。
2、稅收方面
地方稅體系尚未建立。營改增后，地方收入減少，地方收入減少則影響公共服務建設、基礎設施建設。這次稅改較多地考慮了增強中央可控財力，在地方稅制的設計與建立方面存在一定的缺陷，使得原本有限的地方收入再縮水，遠遠不能滿足新玉樹建設支出的需要。
獨立型環(huán)境保護稅缺失。三江源地區(qū)原本草原生態(tài)脆弱，再加上地震后災區(qū)防疫中使用的消毒劑、滅菌劑，救災產(chǎn)生的生活垃圾、生活污水等也造成土壤和地下水污染隱患，需要政府提供的資金不斷增加。目前采用的最主要方式是直接管制和征收排污費，作為輔助行政手段運用的排污收費立法層次低，調(diào)控力度較弱，征收乏力,拖欠拒繳現(xiàn)象嚴重,征收效果不夠理想，這些行政或經(jīng)濟手段從調(diào)控范圍、實施效果都不能替代稅收對可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)資源環(huán)境保護所產(chǎn)生的作用，現(xiàn)行稅制中缺少以保護環(huán)境為目的、針對污染行為和產(chǎn)品課稅的環(huán)境保護稅。
第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩，稅源后勁不足。轄區(qū)的自然旅游風景雖然很多，卻因政策扶持不夠、投資不足，均未形成規(guī)模，也難以帶動本地區(qū)的餐飲、住宿等行業(yè)的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)不能實現(xiàn)短時間快速增長。
特色產(chǎn)業(yè)稅收政策支持不夠。由于玉樹特殊的地理位置和環(huán)境造就形成了特色農(nóng)牧業(yè)、中藏藥材、特種養(yǎng)殖業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、民族手工業(yè)、特色文化業(yè)和特色旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，然而由于產(chǎn)業(yè)化程度低，位置偏僻導致流通成本加大，再加上沒有相應的特色產(chǎn)業(yè)政策支持，因此玉樹很多產(chǎn)品名聲在外卻難以形成規(guī)模效益。
三、促進新玉樹轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、改善稅源結構的相關建議
玉樹屬欠發(fā)達地區(qū)中的落后地區(qū)，依托巨額投資災后重建，經(jīng)濟經(jīng)歷了一段較高增長階段，隨著重建工程的結束，需要我們以建設高原生態(tài)城市為突破口，牢固樹立五大發(fā)展理念，不斷提升經(jīng)濟增長質量，加快推進經(jīng)濟結構調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，從而使稅收結構優(yōu)化升級，促進稅收收入持續(xù)增長。
1、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，夯實稅收與新玉樹建設良性互動的經(jīng)濟基礎
玉樹轉型的難點在生態(tài)，希望也在生態(tài)。要緊扣“三江源”和“唐蕃古道”的主題，把玉樹建設成為高原生態(tài)型商貿(mào)旅游城市和國際知名的高原特色旅游目的地，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，既能夠減輕對資源的依賴、減輕經(jīng)濟發(fā)展對資源生態(tài)環(huán)境的壓力，又能實現(xiàn)增加地方稅收的比重、增加地方財力的目標，進而增加對生態(tài)文明建設和環(huán)境保護的投入。深度開發(fā)藏傳佛教寺院、文成公主廟、新寨加那嘛呢石堆、隆寶灘國家級自然保護區(qū)、可可西里野生動物樂園等景區(qū)的生態(tài)、休閑、體育、文化等復合型產(chǎn)品，培育獨具高原特色和魅力的生態(tài)旅游業(yè)，促進旅游業(yè)由數(shù)量推動向質量提升轉變。
2、大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，為玉樹經(jīng)濟注入活力
利用羊毛、牛羊皮、牛羊肉豐富的優(yōu)勢，打造“高原牌、綠色牌、有機牌”農(nóng)牧業(yè)；利用光能、風能、水利資源豐富，發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)；利用植物類藥材和動物類藥材豐富的優(yōu)勢，特別是玉樹蟲草優(yōu)勢明顯，發(fā)展中藏藥材產(chǎn)業(yè)；加大藏羚羊、白唇鹿、黃羊、雪雞、馬麝等特種動物養(yǎng)殖項目的建設力度，做好曲麻萊、治多縣鹿場市場化經(jīng)營工作；發(fā)揮太陽能、風能、水能優(yōu)勢，發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)；組織實施好安沖腰刀、民族服飾、陶藝、佛教工藝品、嘛呢石刻、帳篷、藏毯等七小工程為主要內(nèi)容的民族手工業(yè)發(fā)展，用小商品培育大產(chǎn)業(yè)，使之成為農(nóng)牧民增加收入的突破口；名揚藏區(qū)的玉樹土風歌舞與藏族服飾、民族帳篷和加納嘛呢石經(jīng)城合稱為“玉樹四絕”；這都是玉樹的特色和優(yōu)勢，通過特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，著力實現(xiàn)玉樹資源的轉換戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展。做大做強龍頭企業(yè)，加強農(nóng)產(chǎn)品包裝、儲藏技術的研究與運用，實現(xiàn)優(yōu)勢產(chǎn)品從品種到產(chǎn)品的全程開發(fā)，利用互聯(lián)網(wǎng)+拓展營銷模式和銷售渠道。要做好各類龍頭企業(yè)與基地、與農(nóng)牧戶的對接與聯(lián)系，通過建立風險基金、最低保護價收購、按農(nóng)牧戶出售農(nóng)畜產(chǎn)品數(shù)量適當返還利潤、捆綁保險等多種形式，與農(nóng)牧戶不斷完善和創(chuàng)新利益聯(lián)結機制。
3、優(yōu)化稅收制度，促進新玉樹綠色發(fā)展
（1）消費稅、車輛購置稅劃歸地方。因為消費稅和車輛購置稅都在本地消費，對環(huán)境的污染等都在當?shù)?，因此稅收也應歸屬消費發(fā)生地，以有利于調(diào)動地方政府的積極性。
（2）擴大消費稅征收范圍。將三江源地區(qū)采挖取得的冬蟲夏草、紅景天、藏雪蓮等中藏藥材植物初級產(chǎn)品列入消費稅征稅范圍。對進入三江源的采挖人數(shù)進行規(guī)?？刂?，并進行采挖技術培訓提高保護草場意識。減少并淡化冬蟲夏草保健作用的過份宣染，從源頭杜絕無序瘋狂采挖，保護草原原始生態(tài)。
（3）開征原生態(tài)補償稅和環(huán)境保護稅。鑒于當前玉樹90%的地域屬于禁止或限制自然資源開發(fā)的現(xiàn)狀，建議開征原生態(tài)補償稅，利用國家財政專項轉移支付體系，補償玉樹為保護國家生態(tài)安全犧牲的發(fā)展權益和經(jīng)濟利益。既可以完善資源稅和環(huán)境保護稅在生態(tài)補償方面存在的局限性，又可有效增加玉樹州政府的可用財力，還能增強生態(tài)環(huán)境保護的針對性。對在玉樹采挖各種中藥材繳納的“草皮承包費”納入稅收征納范圍征收環(huán)境保護稅，其稅收收入作為專用基金,用于生態(tài)環(huán)境保護支出。
在生態(tài)鏈條中，上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護一般可以為下游地區(qū)帶來生態(tài)與經(jīng)濟效益的雙重作用，青海屬全國落后省份，沒有能力籌措大量生態(tài)服務所需的財政資源，甚至背負巨額財政赤字，卻為很多地區(qū)提供大量的生態(tài)服務。下游地區(qū)應該從自己的利益所得中提取一部分用于補償上游的生態(tài)保護地用于保護土地退化和環(huán)境保護，促進良性循環(huán)?？蓪ο掠斡盟貐^(qū)征收水資源稅，征收的水資源稅納入財政預算?？顚Ｓ?，用于生態(tài)移民生活困難補償、基礎設施建設維護、水資源生態(tài)保護。
新的資源稅改革指出省級政府在條件具備的情況下可以自行出臺保護草原、灘涂等資源的稅收政策。建議省政府牽頭，稅務部門盡快出臺相關政策保護玉樹原本脆弱的生態(tài)環(huán)境。
4、調(diào)整稅收政策，健全稅收與新玉樹建設良性互動的政策體系
（1）建立健全支持新玉樹建設的稅收優(yōu)惠政策體系。從保護重要生態(tài)屏障、考慮減輕牧民負擔、解決生態(tài)移民生活困難、支持民族特色經(jīng)濟發(fā)展的稅收角度出發(fā)，采取“稅額減免、提高起征點”，加大對民族產(chǎn)業(yè)、公共設施建設等項目的優(yōu)惠力度。如：可對從事藏藥材種植、養(yǎng)殖、經(jīng)營的自開業(yè)之日起免征企業(yè)所得稅6年，農(nóng)牧民群眾在農(nóng)牧區(qū)開辦的旅游接待服務項目暫免征企業(yè)所得稅；對投資水利、交通、能源、城市（鎮(zhèn)）公共設施等基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護項目建設、經(jīng)營的，上述項目業(yè)務收入占企業(yè)總收入70%以上的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起免征企業(yè)所得稅7年；對新辦的旅游企業(yè)或項目，自開業(yè)之日起，免征企業(yè)所得稅5年等。
（2）制定特色產(chǎn)業(yè)稅收扶持方案。例如將“公司+農(nóng)戶”、“公司+協(xié)會+農(nóng)戶”等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式視為整體，只在一個環(huán)節(jié)交一次稅；落實個體工商戶增值稅起征點和部分小微企業(yè)暫免征收增值稅的優(yōu)惠政策；以“旅游商品、旅游紀念品開發(fā)及營銷”、“民族和民間藝術、傳統(tǒng)工藝美術保護與發(fā)展”、“民族文化藝術精品的國際營銷與推廣”等鼓勵類產(chǎn)業(yè)項目為主營業(yè)務，且當年度主營業(yè)務收入占企業(yè)收入總額70%以上的企業(yè)，減按15%的稅率繳納企業(yè)所得稅；對經(jīng)營民族特色產(chǎn)品批發(fā)、零售的企業(yè)，若從農(nóng)民加工者購入的民族特色產(chǎn)品無法取得相關發(fā)票的，其實際支付給農(nóng)民的采購成本，據(jù)實在企業(yè)所得稅前扣除等。
（3）建立職能部門協(xié)調(diào)與溝通機制，確保優(yōu)惠政策落實到位。加快出臺《青海稅收保障辦法》。深化協(xié)作加大稅收工作保障力度，推進國稅、地稅、工商、公安、人行、統(tǒng)計、商務、土地、交管、醫(yī)保、電力、經(jīng)信委、發(fā)改委等部門信息全面共享，有效解決征納雙方信息不對稱問題，建立稅收信息共享、情況通報和協(xié)查制度，確保優(yōu)惠政策落實到位。同時，不斷增強法治意識，嚴防稅收優(yōu)惠政策濫用，切實維護納稅人權益。
5、不斷提高征管質效，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的財力保障
深入推進國地稅合作，逐步實現(xiàn)管理協(xié)同、征管互助和信息共享，有效解決“信息不暢”和“抓手缺失”的問題，不斷提高稅收征管質量。以“金稅三期”上線為契機，不斷提高信息化征管水平，把真正的稅源轉化為稅收收入。
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【作者簡介】
賀滿國（1968.12—），寧夏鹽池人，青海省國稅局總審計師。
（責任編輯 馬穎超）
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