9月22日，國家開發(fā)銀行組織全國25個省級分行負責人在商洛市召開開發(fā)性金融支持脫貧攻堅現(xiàn)場座談會，推廣商洛經驗。
李嵐 馬澤平 益曉云
一條條新修的通組入戶路像絲帶連接著農家小院，一排排嶄新的太陽能路燈二字型排開，一樁樁粉刷一新的房舍掩映在青山綠樹之中，一張張幸福的笑臉洋溢在村民臉上，還有那整潔的生態(tài)河堤、和城里一樣的潔凈廁所、古樸典雅的文化墻以及山林中一群群健碩的生態(tài)散養(yǎng)雞……
11月1日，記者走進丹鳳縣龍駒寨街道辦趙溝村，一個田園式的美麗鄉(xiāng)村盡展眼前?？扇藗冸y以想象，就在幾個月前，這里還是泥巴路通車難、河溝漲水就沖田、露天茅廁臭熏天的窮村子，現(xiàn)在已經成為丹鳳縣美麗鄉(xiāng)村建設的樣板，就連該縣2000多戶的移民搬遷點都選址在這里。
如今在商洛，像趙溝這樣發(fā)生翻天覆地變化的貧困村還有很多很多，商州區(qū)蟒嶺流域、商南縣金絲峽流域、柞水縣西川流域等一大批貧困村的基礎設施和公共服務正在實現(xiàn)質的飛躍。
商洛市委、市政府和國家開發(fā)銀行大膽創(chuàng)新探索出的開發(fā)性金融支持脫貧攻堅“商洛模式”，直擊貧困村脫貧“最后一公里”問題,將讓商洛701個建檔立卡貧困村在未來幾年享受到70億元貸款的“民生大紅包”。這一樣板模式不僅可以破解貧困地區(qū)群眾翹首期盼已久、地方政府想解決而無力解決的基礎建設問題，為商洛打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了重要的資金支撐，也為全國貧困地區(qū)脫貧攻堅探索出了一條新路子。
背景
資金匱乏 掣肘貧困地區(qū)脫貧攻堅的“籬笆”
商洛，位于秦嶺東段南麓、鄂豫陜三省結合部，因境內有商山洛水而得名。商洛歷史悠久，曾是夏禹治水、倉頡造字、商鞅封邑、“四皓”隱居、闖王屯兵的地方，也是鄂豫陜革命根據地的中心區(qū)域。這里生態(tài)優(yōu)美，風景秀麗，有“秦嶺最美是商洛”美譽。境內資源豐富，發(fā)展?jié)摿薮?，“金石藥果”四大類資源富集，有“天然藥庫”、“核桃之都”、“板栗之鄉(xiāng)”之稱。
但是，商洛也是全國14個集中連片貧困地區(qū)之一，全市七縣區(qū)均屬國家扶貧開發(fā)工作重點縣。目前，有701個貧困村、49萬貧困人口，占全市村總數(shù)的52%、鄉(xiāng)村人口的25.2%，貧困人口占全省貧困人口的13%左右，占全國貧困人口的0.8%左右，貧困發(fā)生率分別比全國、全省高出約19和12個百分點。由于貧困面積大、貧困程度深、返貧機率高，貧困人口絕大多數(shù)分布在高寒邊遠山區(qū)，生存環(huán)境惡劣，產業(yè)發(fā)展滯后，成為多年扶貧開發(fā)剩下的貧中之貧、困中之困，是脫貧攻堅中最難啃的“硬骨頭”。特別是貧困村基礎設施和公共服務，一直制約商洛貧困人口脫貧步伐，也成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的最大短板。
自實施精準扶貧工作以來，商洛為改變貧困村基礎設施落后現(xiàn)狀，依靠內生動力，加大了貧困村基礎設施投入力度，但由于經濟總量小、貧困村基礎建設面廣，財政零散投入到貧困村建設的有限資金猶如杯水車薪，難以形成合力。
從2005年開始，商洛就不斷加強與國家開發(fā)銀行互信合作，國開行陜西分行在商洛棚戶區(qū)改造、城市基礎設施建設等領域提供了大量資金支持，有力推動了商洛經濟社會發(fā)展。
脫貧攻堅戰(zhàn)進入關鍵時期，一方是有著融資額度大、成本低、貸款期限長的國字招牌的開發(fā)銀行，自愿服務國家脫貧攻堅戰(zhàn)略；一方是貧困地區(qū)望“錢”興嘆，急需大量資金解決貧困村基礎設施建設，助力群眾脫貧致富。
有沒有可能，將國家開發(fā)銀行的資金引進來用于貧困村基礎設施改善上來？商洛市委、市政府主要領導和國開行陜西分行高層在長期合作交流中，也在進行著思想的碰撞，探索著合作的路徑。
想起來容易做起來難！國開行在市縣以下不設分支機構，涉及貧困村點廣面大的基礎設施項目誰來監(jiān)管，放貸資金安全么？貧困村子多，需要資金大，地方政府拿什么還款……
這一切的問題，都在考驗著雙方高層決策者的智慧，沒有可資借鑒的模式，要想有所作為，只能“摸著石頭過河”。
這一切的問題，也在考驗著雙方高層的使命擔當，要想斥巨資用于資金緊缺的貧困村基礎建設，只有大膽嘗試，放手一搏，闖出一條前所未有的路子來！
探索
協(xié)作推進 搭建開發(fā)性金融支持脫貧攻堅新平臺
消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，這是社會主義的本質要求，也是共產黨人的神圣使命。
脫貧攻堅進入“啃硬骨頭”的關鍵期，金融扶貧成為增強貧困地區(qū)“造血”功能的重要路徑，是脫貧攻堅系統(tǒng)中的強力引擎，也是解決貧困地區(qū)資金短缺問題的治本之策。
商洛市委、市政府和國開行陜西分行就開發(fā)性金融如何支持貧困村脫貧攻堅一直保持著密切溝通。今年4月，國務院《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點的通知》出臺，這給雙方合作提供了政策依據。
機不可失！商洛市委、市政府及時與國開行陜西分行高層交流，雙方站在響應黨中央號召、貫徹落實國務院部署、攜手推進脫貧攻堅的政治高度，達成了開發(fā)性金融助力脫貧攻堅的合作共識，確保以整合財政涉農資金為還款前提，以市、縣區(qū)融資公司為承貸主體，貸款合作額度70億元，全部用于支持701個建檔立卡貧困村的基礎設施建設。
6月28日，商洛市政府與國開行陜西分行簽署了《建檔立卡貧困村基礎設施建設項目貸款合作協(xié)議》，開發(fā)性金融支持商洛脫貧攻堅工作正式拉開序幕！
為了確保項目選得準、資金落得實、貸款放得快、效益看得見，雙方堅持從領導決策層面高層發(fā)力、高位推進、高點起步、高效運作，建立了由市政府和國開行陜西分行主要領導親自參與的聯(lián)席會議制度，雙方抽調精兵強將，在商洛市財政局設立開發(fā)性金融支持脫貧攻堅工作辦公室，展開了開發(fā)性金融支持脫貧攻堅的探索與實踐。
7月21日，商洛市委書記陳俊與國開行陜西分行行長成永旭共同簽署“十三五合作備忘錄”，并為“商洛市開發(fā)性金融支持脫貧攻堅工作合作辦公室”揭牌！
為保證開發(fā)性金融支持脫貧攻堅工作高質量有序運行，商洛在全市六縣一區(qū)選擇34個貧困村先行試點、積累經驗。
探索、實踐，再探索、再實踐。商洛市委、市政府主要領導多次深入合作辦和貧困村調研指導工作，協(xié)調解決相關問題，提出目標任務和建設要求。國開行陜西分行、銀監(jiān)局領導親赴一線，走村入戶調研，指導推進工作。
幾個月來，作為開發(fā)性金融支持脫貧攻堅工作的實施單位商洛市財政局和國開行陜西分行抽調專兼職干部80余人，召開各種座談會、項目評審會和培訓會20余場次，全方位推進開發(fā)性金融支持脫貧攻堅工作。全體工作人員夜以繼日展開工作，有的一連半個月都吃住在單位，有的連續(xù)工作疲勞過度暈倒在辦公室里……但看到一個個基礎設施建設項目在貧困村落地生根，他們樂在其中。
經過3個多月的艱苦奮戰(zhàn)，商洛市開發(fā)金融性支持脫貧攻堅項目管理、資金管理、縣級報賬支付、涉農資金整合、報告制度、聯(lián)合檢查驗收、檔案管理等數(shù)十項制度辦法陸續(xù)出臺，并通過試點取得了成功的經驗。
經驗
創(chuàng)新體制 探索開發(fā)性金融支持脫貧攻堅樣板模式
商洛市與國家開發(fā)銀行陜西分行合作探索的開發(fā)性金融支持脫貧攻堅樣板模式，得到了中省的認可和支持。9月22日，國家開發(fā)銀行組織全國25個省級分行負責人在商洛召開現(xiàn)場會，學習推廣商洛開發(fā)性金融支持脫貧攻堅的經驗和做法。
商洛開發(fā)性金融支持脫貧攻堅的成功經驗概括為“政府主導、開行融資、財政牽頭、市場運作、部門（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實施、示范帶動”，具體就是：共建“一個平臺”，破解“兩個瓶頸”，發(fā)揮“三方優(yōu)勢”，創(chuàng)新“四個機制”，明確“五個職責”，調動“六個積極性”。
共建“一個平臺”。商洛市與國開行陜西分行結合開發(fā)性金融貸款的管理要求和農村扶貧工作實際，建立了開發(fā)性金融支持脫貧攻堅工作聯(lián)席會議制度，聯(lián)合設立了開發(fā)性金融支持脫貧攻堅合作辦公室，辦公室統(tǒng)一設在市、縣區(qū)財政局，由財政局長兼任辦公室主任、一名副局長兼任副主任并主持日常工作，內設綜合協(xié)調組、項目監(jiān)管組和資金管理組，形成了政銀雙方共管，財政、銀行、城投三方參與，既分離又統(tǒng)一、既相互協(xié)作又互相監(jiān)督的工作平臺。
破解“兩個瓶頸”。農村基礎設施項目面廣、點多、線長，具有一定的特殊性，每一大類項目包含幾十個甚至上百個小項目，加之商洛山大溝深，貧困村又地處偏遠地區(qū)，交通極為不便。同時，國開行在市及縣區(qū)又無工作機構，如何就近實施項目管理和支付資金，成為制約開發(fā)性金融支持脫貧攻堅工作的兩大瓶頸。對此，國開行和商洛各級合作辦在金融法律法規(guī)框架內，結合開發(fā)性金融貸款管理要求和農村基礎設施項目特點，制定了《商洛市建檔立卡貧困村基礎設施國開行貸款資金建設項目管理辦法》和《商洛市建檔立卡貧困村基礎設施建設項目國開行貸款資金縣級報賬支付辦法》，破解了項目管理和資金落地的難題，實現(xiàn)了貸款資金和扶貧項目無縫對接。
發(fā)揮三方優(yōu)勢。開發(fā)性金融支持脫貧攻堅工作在商洛能夠順利開展，一是發(fā)揮了國開行的資金優(yōu)勢，二是發(fā)揮了地方黨委、政府的綜合組織協(xié)調優(yōu)勢，三是發(fā)揮了地方財政部門就近監(jiān)管的優(yōu)勢。三方分工協(xié)作、互補優(yōu)勢、有機融合，形成了“各燒一盤菜，共辦一桌席”的集合體。
創(chuàng)新“四個機制”。商洛市和國開行在沒有任何現(xiàn)成經驗借鑒的情況下，雙方集思廣益，創(chuàng)建了“四個運行機制”，創(chuàng)出了開發(fā)性金融支持脫貧攻堅的商洛模式。
創(chuàng)新涉農資金整合機制。根據國務院和省政府有關文件精神，成立了由市縣區(qū)政府主要領導擔任組長的涉農資金整合領導機構，建立了“政府主導、部門聯(lián)動、各負其責、高位推進”的整合工作機制，整合各類涉農資金作為后期還本付息的資金來源，并發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，撬動社會資本投入脫貧攻堅。
創(chuàng)新投融資機制。市政府確定市城投公司為全市建檔立卡貧困村基礎設施建設貸款資金承接主體，負責與國開行銜接融資工作，承擔還本付息資金的劃轉。資金通過縣區(qū)城投公司轉撥縣區(qū)開發(fā)性金融支持脫貧攻堅合作辦公室，由辦公室實施報賬，以政府購買服務方式取得信貸資金支持，縣區(qū)政府分年籌集購買服務的資金。這樣既符合市場化取得信貸支持的要求，又解決了脫貧攻堅資金來源不足的問題。
創(chuàng)新項目管理機制。農村基礎設施項目具有非常零散、形式紛繁，且單體金額小等特點，省國開行與市財政局制定了“一上一下”項目審批、零散項目分類打包、歸口組織實施的管理辦法，即項目由鎮(zhèn)辦組織村組申報并進行初審，縣區(qū)主管部門審核分類匯總，統(tǒng)一打包報同級合作辦和領導小組審定，合作辦會同相關部門與省國開行對接確認項目，再編制實施方案，并辦理項目建設的立項、規(guī)劃、土地預審、環(huán)評手續(xù)；待市城投公司與省國開行將融資事項銜接妥后，通知縣區(qū)合作辦會同相關部門下達項目計劃批復，最終交由項目主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施。
創(chuàng)新縣級聯(lián)合審核報賬支付機制。在搭建市縣合作辦這一平臺的基礎上，創(chuàng)新制定了縣級聯(lián)合審核報賬支付辦法，即縣區(qū)城投公司按需將貸款資金撥付縣區(qū)合作辦報賬專戶，合作辦按照項目實施單位或村組的報賬申請和主管部門及鎮(zhèn)辦初審的結果進行審定，并將資金直接支付給項目實施單位（中標單位）或村組。報賬專戶實行專人管理、專賬核算、封閉運行，不得超計劃支付項目資金。資金報賬工作接受省國開行、同級財政和城投公司的監(jiān)督指導。
明確“五個職責”。為形成“九牛爬坡、個個出力”，助力脫貧攻堅的良好態(tài)勢，雙方制定了五個相關部門的具體職責。一是明確了財政部門負責資金監(jiān)管、績效考評，籌措還本付息資金，并負責開發(fā)性金融支持脫貧攻堅工作辦公室的管理。二是明確了項目主管部門負責項目的規(guī)劃、方案編制、項目計劃下達、日常管理、檢查驗收，對貸款資金報賬憑證的完整性、合規(guī)性進行初審。三是明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門負責項目的申報，項目包抓工作隊的管理，項目實施過程中矛盾協(xié)調解決及村組報賬資料的初審。四是明確了代理銀行部門負責提供資金結算業(yè)務，確保資金流轉順暢和安全，不得無故拖延支付。五是明確了項目負責部門具體組織實施、報賬資料的收集和整理，并對所提供憑證的真實性、合法性、有效性的責任。
調動“六個積極性”。一是完善村民代表對貸款項目的議事制度，健全項目公示制、民主監(jiān)督制和驗收參與制，調動了群眾參與的積極性。二是把村組干部責任擔當意識強作為主要選項，調動村組干部的積極性。三是項目實施分口管理、分口實施，調動了部門抓項目抓監(jiān)管的積極性。四是在制度設計上，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓協(xié)調的積極性明顯高漲。五是調動銀行監(jiān)管部門的積極性，省銀監(jiān)局、國開行審計直屬分局提前介入指導，變事后檢查為事前監(jiān)管，把關口前移，銀行監(jiān)管部門對此項工作支持的積極性更加明顯。六是調動社會力量的積極性。通過輿論宣傳，試點經驗得到了社會各方的關注，開發(fā)性金融社會影響日趨擴大，各方支持的積極性日漸提高。
成效
資金落地 貧困村猶如“久旱逢甘霖”
從仲夏到初冬，短短4個多月時間，商洛市和國開行陜西分行播撒的開發(fā)性金融支持脫貧攻堅的種子，已在商洛的溝溝岔岔破土成長，展現(xiàn)出強大的生命力。
金秋十月，地處兩省交界的商南縣富水鎮(zhèn)黃土凸村，修長的毛竹郁郁蔥蔥，房前屋后的香菇棚隨處可見，一條剛修出的毛坯路沿河道蜿蜒延伸到遠處。“這次國開行項目資金落戶黃土凸村，來得太及時了，這壓實的土坯路馬上就能鋪上水泥面子。”正在查看修路進展的富水鎮(zhèn)黨委書記田培訓感慨地說，“山梁那邊盧氏縣瓦窯溝鄉(xiāng)修的6米寬通村路到黃土凸交界處就斷了，這邊還一直是一條羊腸小道,不過這一歷史即將改寫”。
黃土凸村共有365戶1186人，其中182戶都是貧困戶，村里除了一條簡易礦山路外，沒有一條通村入戶路。黃土凸發(fā)展?jié)摿Ρ容^明顯，當?shù)孛?、香菇、核桃產業(yè)都已形成規(guī)模，但是道路交通阻斷了群眾的致富夢，當?shù)卮迕袢司杖氩?000多元。據當?shù)厝罕娊榻B，由于路不通，在村里每斤濕香菇才賣2元錢，而運到縣上香菇加工企業(yè)就能賣到5元錢。眼下，當?shù)卣脟_行金融支持項目資金，用于黃土凸村改善交通、飲水、房屋改造、環(huán)境整治等工程建設，僅3條總長15.6公里的通村水泥路就投資了500多萬元。路還沒修好，縣上食用菌企業(yè)聞訊就和當?shù)叵愎酱髴艚ㄆ鹆讼愎缴a基地。
第一批受惠于政府和銀行派發(fā)的金融支持脫貧攻堅民生大紅包，變化最快的要數(shù)丹鳳趙溝村?！按蟮廊霊?、院落整潔、土肥水美、鳥語花香，對我們廣大農民群眾而言，眼前就是幸福的小康生活?！必毨敉醴剂峥粗鴦傂拚恍碌脑郝涓吲d地說。上世紀80年代，她家修建了兩層磚瓦房，隨后丈夫突然離世就一直沒錢拾掇裝修。趙溝村引進開發(fā)性金融支持項目后，僅為她一家入戶道路、院落硬化、房屋粉刷、安全飲水等就投資了5萬多元?！拔椰F(xiàn)在肩上脫貧的包袱減輕了，村里引進土雞散養(yǎng)產業(yè)，我們拿地入股一年還能分不少錢。在家門口有舒適房子、有好產業(yè)，明年絕對有信心脫掉貧困戶的帽子?！闭f完，燦爛的笑容從她布滿皺紋的臉上洋溢出來。
時下，走進商州區(qū)蟒嶺流域，到處是一片火熱的施工場景，沿線12個貧困村村容村貌一天一個樣。當?shù)卣凑铡吧鷳B(tài)環(huán)境優(yōu)美、村容村貌整潔、產業(yè)特色鮮明、公共服務健全、鄉(xiāng)土文化繁榮、脫貧效果明顯”的要求，全力打造以蟒嶺綠道為載體，郊野型游覽走廊、生態(tài)觀光、美麗鄉(xiāng)村和配套產業(yè)相結合的蟒嶺區(qū)域扶貧綜合開發(fā)項目，沿線涉及建檔立卡內貧困村基礎設施項目78個，總投資16980萬元，其中利用國開行貸款資金達9000萬元、政府自籌7980萬元。目前，該區(qū)域12個貧困村綜合整治類項目完成投資800萬元，交通類項目完成投資4900萬元，水利項目完成投資1200萬元，公共服務設施配套類項目完成投資500萬元。
看著自己破舊的土坯房、泥巴院煥然一新，變成漂亮的新院落，地處蟒嶺深處的張河村貧困戶陳惠珍很激動：“國家這么好的政策，幫我們把村子修得這么漂亮，城里的人來了都很羨慕，村里老人都說是哪輩子積下的德才換得今天這福氣呢?！?
近期，開發(fā)性金融支持脫貧攻堅項目在商洛的蟒嶺流域、西川流域等地快速落地，極大地改善了貧困地區(qū)群眾的人居環(huán)境，提升了生活質量，貧困村處處煥發(fā)著新的生機和活力。僅蟒嶺沿線12個貧困村就有5000多人直接受益，帶動1000多貧困戶3500多人就業(yè)脫貧。
初冬的秦嶺，盡管寒風凜凜，但開發(fā)性金融支持脫貧攻堅工作在商洛山區(qū)卻熱浪滾滾。第一批35億元貸款額度已通過國開行陜西分行貸款委員會的審查，用于商洛貧困村村莊道路、安全飲水、溝渠治理、危房改造、環(huán)境治理、公共事業(yè)項目建設，一批產業(yè)融合型、整村推進型、美麗鄉(xiāng)村型、特色村落型的美麗鄉(xiāng)村如雨后春筍在商洛各地涌現(xiàn)。整個70億元項目的全面實施，將直接惠及46萬貧困人口。
目前，開發(fā)性金融支持脫貧攻堅的“商洛模式”也得到了中省相關部門的關注和贊同，國家開發(fā)銀行決定在全國推廣商洛開發(fā)性金融支持脫貧攻堅的經驗。
（責任編輯 王順利）
