原標(biāo)題：“民告官” 法院可審查“紅頭文件”
行政訴訟俗稱(chēng)“民告官”。行政訴訟法修正案草案23日提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議。這是自1989年通過(guò)后，這部“民告官”法的首次修改?？偣?1條的修正案草案，表明立法機(jī)關(guān)決定對(duì)這部法律進(jìn)行大幅度修改，著力解決行政訴訟中“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問(wèn)題。
1 征地拆遷侵權(quán) 納入行政訴訟
【草案】
法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：
認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的。
認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的。
認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收征用財(cái)產(chǎn)、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的。
認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。
【解讀】 姜明安（北京大學(xué)教授）：現(xiàn)在修改稿第12條增加的幾類(lèi)行為，如沒(méi)收違法所得、行政強(qiáng)制執(zhí)行、變更、撤銷(xiāo)、撤回行政許可、違法集資、征收征用財(cái)產(chǎn)等，并非對(duì)受案范圍的擴(kuò)大，按照原法第11條第8項(xiàng)，相對(duì)人“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”，同樣可訴，只是原法沒(méi)有明確列舉。
列舉對(duì)于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍并不是一個(gè)好辦法，即使再列舉若干種，仍然會(huì)有很多遺漏。好的做法就是不列舉可訴行為，只列舉不可訴行為。除了不可訴行為，其他都是受案范圍，這對(duì)相對(duì)人最有利。當(dāng)然，受案范圍如果仍必須采用正面列舉和負(fù)面清單相結(jié)合的方法，則多列舉一些可訴行為自然比少列舉一些好，特別是對(duì)那些最廣泛、最經(jīng)常、最直接涉及公民權(quán)益，從而最可能侵害公民權(quán)益的行政行為，應(yīng)盡量多列入。
【案例】 據(jù)新華社報(bào)道，吉林省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)黃文藝介紹，吉林省一地級(jí)市有個(gè)不成文的規(guī)定，涉及拆遷事件，百姓到法院起訴，不予立案，這也就客觀造成“民告官”立案難。
2 “民告官”案可口頭起訴
【草案】
起訴應(yīng)當(dāng)向人民法院遞交起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本。書(shū)寫(xiě)起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書(shū)面憑證，并告知對(duì)方當(dāng)事人。
【解讀】 姜明安：修改稿規(guī)定口頭起訴是為了方便不會(huì)寫(xiě)起訴狀的老百姓，是司法便民的體現(xiàn)?？陬^起訴并不會(huì)導(dǎo)致濫訴，因?yàn)樵V訟是要交訴訟費(fèi)的。
楊建順（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)教授）：口頭起訴是一種特殊關(guān)照，有一定的現(xiàn)實(shí)意義，隨著國(guó)民教育水平的提高，不能書(shū)寫(xiě)起訴狀的越來(lái)越少了，法律在關(guān)注了大多數(shù)人利益訴求的同時(shí)，也同時(shí)考慮到了個(gè)別的特殊情況，進(jìn)行了安排，更加人性化、科學(xué)理性，維護(hù)了社會(huì)弱勢(shì)群體的訴訟權(quán)利。
隨著訴訟走向規(guī)范化、程序化，應(yīng)該更加重視書(shū)面文書(shū)的效力，口頭起訴相對(duì)還是具有一定的隨意性。因此在口頭起訴前限制了條件，并非誰(shuí)都可以進(jìn)行口頭起訴，只能在特殊情況下，照顧特殊群體的特殊訴求，保障訴權(quán)。
3 起訴狀有啥錯(cuò) 法院應(yīng)全告知
【草案】
人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時(shí)當(dāng)場(chǎng)予以登記，并出具注明日期的書(shū)面憑證。起訴狀內(nèi)容欠缺或有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。
【解讀】 楊建順：這是一種程序化的明確規(guī)定，是在原本發(fā)條的基礎(chǔ)之上進(jìn)行了具體的量化。實(shí)際上這樣的規(guī)定在行政許可法中對(duì)于行政機(jī)關(guān)有類(lèi)似要求，將大大提高案件受理的時(shí)效性，通過(guò)明確的程序，提高效率，將行政過(guò)程當(dāng)中的程序理念引入到了行政訴訟法中，用注明日期的書(shū)面憑證，給法院自身一個(gè)限制，防止對(duì)于案件拖延辦理。將原本強(qiáng)調(diào)的法官釋明權(quán)，轉(zhuǎn)化為權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，也是公正程序、正當(dāng)程序理念的體現(xiàn)，杜絕了法院系統(tǒng)內(nèi)“門(mén)難進(jìn)、事難辦、臉難看”的情況，減少法院行政化。
【案例】 據(jù)新華社報(bào)道，河南省焦作市一家酒店職工反映，該市工商局僅憑個(gè)人提供的虛假材料，就將屬于職工的酒店過(guò)戶給他人。職工為了維權(quán)，向焦作市山陽(yáng)區(qū)人民法院提起行政訴訟，結(jié)果是法院不予立案。
4 法院有權(quán)認(rèn)定紅頭文件違法
【草案】
公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。
人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。
【解讀】
為何不直接否定“紅頭文件”？
姜明安介紹，“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”就是平時(shí)所說(shuō)的“紅頭文件”。所謂“有權(quán)機(jī)關(guān)”是指依法對(duì)這些“紅頭文件”享有審查、撤銷(xiāo)或改變權(quán)限的機(jī)關(guān)。
為何此次修法不直接授權(quán)法院否定“紅頭文件”？姜明安認(rèn)為這是基于兩個(gè)考慮。一是出于國(guó)家機(jī)關(guān)分工的考慮，制定、改變或者撤銷(xiāo)“紅頭文件”是行政職權(quán)的范疇，審查“紅頭文件”合法性是法院職權(quán)的范疇。
二是行政機(jī)關(guān)具有行政管理的專(zhuān)門(mén)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，且“紅頭文件”大多涉及的是政策問(wèn)題而非法律問(wèn)題，由行政機(jī)關(guān)自己改變或者撤銷(xiāo)“紅頭文件”可能比由法院改變或者撤銷(xiāo)更為適當(dāng)。
“當(dāng)然，法院在審判過(guò)程中不適用相應(yīng)的‘紅頭文件’，實(shí)質(zhì)上就是否定它。行政機(jī)關(guān)事實(shí)上必須對(duì)有問(wèn)題的‘紅頭文件’予以改變或撤銷(xiāo)。否則，如果行政相對(duì)人再以具體行政行為違法而告到法院，它還要敗訴?！苯靼舱f(shuō)。據(jù)新華社電
“紅頭文件”能否單獨(dú)被訴？
姜明安等多位法學(xué)專(zhuān)家曾建議對(duì)“紅頭文件”可以“有限直接訴”，即在一般情形下，行政相對(duì)人對(duì)抽象行政行為只能“附帶訴”，但如果相應(yīng)規(guī)范性文件不經(jīng)具體行政行為即可造成對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的損害，相對(duì)人則可直接對(duì)該抽象行政行為提起訴訟。
專(zhuān)家舉出一個(gè)案例予以說(shuō)明：某商品包裝箱有中英兩種文字，其英文字體稍大于中文字體。某日，一行政機(jī)關(guān)發(fā)布“紅頭文件”，規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體，否則，每件商品罰款若干。
對(duì)于這種抽象行政行為，如果采用“附帶訴”的方式，只有當(dāng)商店購(gòu)買(mǎi)商品后出售商品被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其商品包裝箱上的英文字體大于中文字體并對(duì)之予以罰款時(shí)，商店才能對(duì)該規(guī)范性文件起訴。但是，如果該規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，所有商店即不購(gòu)進(jìn)使用這種包裝箱的商品，致使生產(chǎn)該商品的企業(yè)大量商品積壓在倉(cāng)庫(kù)，賣(mài)不出去，不得不把這些商品的包裝箱全部拆除、重做和更換，其損失巨大。
但是該生產(chǎn)企業(yè)卻因沒(méi)有受到行政處罰（沒(méi)有具體行政行為）而不能提起行政訴訟。盡管該規(guī)范性文件明顯違法——其沒(méi)有讓相對(duì)人賣(mài)掉原有商品就生效，違反了規(guī)范性文件不得溯及既往的法律原則，從而導(dǎo)致相對(duì)人的巨大損失。
“對(duì)這種情形應(yīng)為相對(duì)人提供一個(gè)救濟(jì)途徑：如果相應(yīng)抽象行政行為不經(jīng)具體行政行為就可能造成對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的損害，相對(duì)人可直接對(duì)該抽象行政行為提起訴訟，請(qǐng)求人民法院撤銷(xiāo)該抽象行政行為或確認(rèn)該抽象行政行為違法，以避免實(shí)際損害的發(fā)生?！苯靼舱f(shuō)。
據(jù)新華社電
【案例】 據(jù)新華社報(bào)道，安徽省望江縣舒美特化纖股份有限公司是當(dāng)?shù)卣M(jìn)的一家企業(yè)，2008年1月經(jīng)省環(huán)保廳批復(fù)允許該公司投產(chǎn)，然而該公司排放的廢氣十分難聞，給當(dāng)?shù)丨h(huán)境和百姓生活帶來(lái)了嚴(yán)重影響。
為此，當(dāng)?shù)卮迕駥不帐…h(huán)保廳告上法院，指出當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)的審批行為程序違法、運(yùn)用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷(xiāo)。該案一審合肥市蜀山區(qū)法院審理認(rèn)為，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)在受理企業(yè)申請(qǐng)后進(jìn)行了審批前公示，“環(huán)評(píng)函”行為事實(shí)清楚，程序合法，于是駁回了村民行政訴訟的請(qǐng)求。
5 縣以上政府被訴由中級(jí)法院管轄
【草案】
高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。
對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄。
【解讀】
姜明安(北京大學(xué)教授)：基層法院跨行政區(qū)域管轄一審案件對(duì)于打破地方干預(yù)的困境會(huì)有較重要的作用。但是，僅有這一舉措是不可能完全解決地方干預(yù)問(wèn)題的。要解決地方干預(yù)問(wèn)題，還必須進(jìn)行體制改革和司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制的改革以及法官制度的改革。即使未來(lái)實(shí)現(xiàn)地方司法機(jī)關(guān)人財(cái)物權(quán)上收，地方法院脫離地方行政區(qū)域設(shè)置的改革仍然是必要的。
否則，地方即使管不了你法院的人財(cái)物，你還在人家縣里的地盤(pán)上吃喝拉撒，你的組織關(guān)系還在人家縣里，你的家人還在人家縣里的單位工作，你的小孩還在人家縣里的學(xué)校上學(xué)，你就還是難于完全擺脫地方的影響。
【案例】
今年3月，山東試點(diǎn)“民告官”異地審理。試點(diǎn)中級(jí)法院可確定2-3個(gè)基層法院作為集中管轄法院，管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄的行政訴訟案件。
掃一掃上新西部網(wǎng)
不良信息舉報(bào)窗口
