原標(biāo)題：洛南城隍廟拆毀事件調(diào)查 50萬處罰阻止不了利益沖動(dòng)
沒有廟了 都拆了
洛南縣城隍廟始建于明代，共有三座大殿，原占地面積為752平方米，整體長約15米，寬約9米，清代進(jìn)行過幾次翻修。長征時(shí)期，紅25軍經(jīng)過洛南時(shí)，曾在這里召開過群眾大會(huì)，因此成為洛南縣19處革命教育遺址之一。
“哦，你說城隍廟，唉，沒有廟了，都拆了，蓋商業(yè)大樓了?！?月17日上午，在當(dāng)?shù)鼐用竦膸ьI(lǐng)下，記者來到位于洛南縣城中甫路發(fā)現(xiàn)，城隍廟已不復(fù)存在，取而代之的是商品樓盤。城隍廟所處位置屬于縣城的“黃金地帶”。據(jù)了解，此處正在建的是“皇城廣場(chǎng)”項(xiàng)目，對(duì)外宣稱總建筑面積8萬平方米，主體27層，是集居住、購物、美食、休閑酒店、辦公為一體的綜合性商業(yè)建筑群。在“皇城廣場(chǎng)”售樓部，一位工作人員向記者證實(shí)，這里正在建商鋪和住宅樓，已建起兩棟27層的高層建筑，城隍廟拆掉后，才開始動(dòng)工蓋西側(cè)的商業(yè)樓。
洛南城隍廟在房地產(chǎn)開發(fā)中被拆毀事件經(jīng)媒體報(bào)道后引發(fā)社會(huì)的廣泛關(guān)注并造成惡劣影響。國家文物局發(fā)函要求嚴(yán)肅查處。
陜西省文物局于2014年7月8日、9日分別向商洛市文物行政管理部門和市政府發(fā)出措辭嚴(yán)厲的督察文函，依法追究有關(guān)人員的相關(guān)責(zé)任，要求商洛市政府責(zé)成有關(guān)部門立案查處。7月16日，商洛市監(jiān)察局對(duì)在拆除洛南縣城隍廟事件中負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的洛南縣縣長劉明智、分管副縣長黨建平給予行政警告處分，分別給予縣文廣局局長石洛軍、縣博物館館長張曉兵、縣住建局分管副局長孟喜才行政記過處分。依法對(duì)陜西中琪地產(chǎn)有限公司違法行為處以50萬元罰款。這是自《中華人民共和國文物保護(hù)法》頒布和《陜西省重大文物安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定》出臺(tái)以來，陜西省首次依法追究地方政府法人違法的縣（市）級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
“讓文物得到應(yīng)有的保護(hù)，并不僅僅是罰款的問題，真正值得反思的是有關(guān)部門在類似事件中的責(zé)任缺失。”陜西省文物系統(tǒng)一名不愿透露姓名的干部稱，看到洛南縣文廣局、博物館沒有切實(shí)履行文保職責(zé)，甚至受處分，感到無語。要么他們真的失職，要么就是不敢履職。如果這個(gè)事要是發(fā)生在另外一個(gè)縣市，文管所、博物館干部職工又能攔得住嗎？
50萬處罰阻止不了利益沖動(dòng)
有著500多年歷史的洛南縣明代城隍廟被列為縣級(jí)文物保護(hù)單位，但為了搞商業(yè)開發(fā)，縣領(lǐng)導(dǎo)沒有按照規(guī)定向主管部門審批，私自開會(huì)決定拆移。商洛市政府認(rèn)為，洛南縣拆毀城隍廟事件是一起嚴(yán)重的法人違法行為，除依法給予相關(guān)責(zé)任人行政處分外，責(zé)成洛南縣政府向陜西省文物局、商洛市政府寫出書面檢查，并在原區(qū)域重建城隍廟；依法對(duì)陜西中琪地產(chǎn)有限公司違法行為處以50萬元罰款。
“第三次全國文物普查發(fā)現(xiàn)消失的4萬處不可移動(dòng)文物中，有一半以上是由于各類建設(shè)行為毀掉的。50萬元最高限額的行政處罰阻止不了房地產(chǎn)開發(fā)的利益沖動(dòng)?！蔽幕扛辈块L、國家文物局局長勵(lì)小捷表示，一些政府主導(dǎo)的開發(fā)項(xiàng)目與文物保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，同級(jí)文物部門也很無奈。
“既然拆除，還能保護(hù)什么呢？在難堪的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，最后往往以罰款了事?！甭迥峡h一位不愿透露姓名的文化干部稱，既然敢于明知故犯，建設(shè)和施工單位自然也有應(yīng)對(duì)策略，至少也有罰款的思想準(zhǔn)備，反正罰款對(duì)于他們來說，與賺取的利潤相比，肯定不成比例，也自然不可能傷筋動(dòng)骨，以致都屢試不爽，根本產(chǎn)生不了威懾力。這一方面暴露出監(jiān)管部門的不作為，另一方面也暴露出監(jiān)管乏力的問題。
近年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，各地都興起大興土木的建設(shè)高潮，高樓大廈鱗次櫛比，城市建設(shè)日新月異。但是，在建設(shè)過程中的文物保護(hù)，卻遭遇前所未有的尷尬，諸多文物在工程建設(shè)中，遭到毀滅性的破壞。而面對(duì)公眾和輿論的批評(píng)，管理部門屢屢給出匪夷所思的理由，諸如保護(hù)性拆除、維修性拆除。“之所以屢屢出現(xiàn)毀壞文物的違法事件，究其原因，依然在于對(duì)違法行為的處罰過軟、過偏，無以形成剛性的震懾效果，特別是對(duì)負(fù)有決策、審批和管理責(zé)任的公權(quán)力失去了應(yīng)有的監(jiān)督，法律被虛置而成為擺設(shè)，違法行為自然無所顧忌，甚至變本加厲?！敝幕瘜W(xué)者唐偉說，《中華人民共和國文物保護(hù)法》自1982年11月19日起施行后，先后進(jìn)行了四次修訂；《陜西省重大文物安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定》2002年9月18日發(fā)布實(shí)施，2011年2月25日進(jìn)行了修改，這么長時(shí)間才作出了首次問責(zé)，或可作為文物保護(hù)現(xiàn)狀堪憂的最佳注腳。值得注意的是，此番“首次問責(zé)”源于國家文物局的發(fā)函要求嚴(yán)肅查處，以及省文物局的兩次督查。若非如此恐怕“首次”還將遙遙無期。
按照文物保護(hù)法，洛南城隍廟這樣的不可移動(dòng)文物，其保護(hù)重建需報(bào)省級(jí)文物部門批準(zhǔn)，但在今年4月17日，洛南縣僅以縣政府會(huì)議紀(jì)要形式就協(xié)調(diào)了各方意見，決定了文物的命運(yùn)。而更為離譜的是，就在此前的3月12日，在沒有履行相關(guān)申報(bào)審批手續(xù)和文物專家論證評(píng)審的情況下，城隍廟被開發(fā)商交由沒有資質(zhì)的拆遷公司拆除。整個(gè)過程中，洛南縣沒有向上級(jí)文物行政管理部門申報(bào)。
頻頻發(fā)生的毀壞文物事件顯示，開發(fā)企業(yè)之所以敢于強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，主要是一些地方政府背后“撐腰”。而文保部門則“無可奈何”，啞然失語，導(dǎo)致監(jiān)管成為擺設(shè)。
“面對(duì)文物保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)之間長期存在的矛盾，我們的執(zhí)法能力還不完全適應(yīng)?！蔽幕扛辈块L、國家文物局局長勵(lì)小捷就貫徹全國文物工作會(huì)議精神答記者問時(shí)，道出了文物主管部門的心聲，可以說是相當(dāng)?shù)哪腿藢の丁?/p>
“會(huì)議紀(jì)要”決定了文物的命運(yùn)
作為縣級(jí)文物保護(hù)單位和革命教育遺址的洛南縣城隍廟被拆，施工方到底有沒有合法的報(bào)批手續(xù)呢？記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“洛南城隍廟被拆”縣上做了拆遷決定，并有會(huì)議紀(jì)要。但是，沒有向上級(jí)文物主管單位報(bào)批。
記者發(fā)現(xiàn)，在2012年7月30日的一份《洛南縣縣長辦公會(huì)議紀(jì)要》中明確，“按照常務(wù)會(huì)議意見，建設(shè)方案經(jīng)陜西中琪地產(chǎn)有限公司多次修改，相關(guān)部門進(jìn)行審定，修改后的方案基本符合規(guī)劃建設(shè)要求……原則同意陜西中琪地產(chǎn)有限公司修改后的方案，主樓不突破23層、周邊附屬商業(yè)用房不能高出城隍廟……陜西中琪房地產(chǎn)開發(fā)公司負(fù)責(zé)制定城隍廟修復(fù)方案，并承擔(dān)城隍廟文物修繕工作?！?/p>
由不具備文物修復(fù)資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)公司負(fù)責(zé)制定文物修復(fù)方案并承擔(dān)修繕工作，這已經(jīng)嚴(yán)重違反了文物保護(hù)法規(guī)，而更離譜的是，為了滿足開發(fā)商的欲望，洛南縣政府再次召開專題會(huì)議，將此前的修繕方案推翻，決定“拆廟重建”。
在一份編號(hào)為【2014】7號(hào)的《洛南縣人民政府專題問題會(huì)議紀(jì)要》中這樣記錄“2014年4月17日，受縣長劉明智委托，縣委常委、副縣長吳愛武主持召開專題會(huì)議，研究皇城廣場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)變更有關(guān)問題。副縣長黨建平參加會(huì)議。會(huì)議聽取了縣住建局和設(shè)計(jì)單位關(guān)于皇城廣場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)變更問題的匯報(bào)，與會(huì)人員經(jīng)過認(rèn)真討論，形成一致意見。原則同意城隍廟原址西移重修?！?/p>
按照文物保護(hù)法，洛南城隍廟這樣的不可移動(dòng)文物，其保護(hù)重建需報(bào)省級(jí)文物部門批準(zhǔn)，但洛南縣僅以縣政府會(huì)議紀(jì)要形式就協(xié)調(diào)了各方意見，決定了文物的命運(yùn)。
而更為離譜的是，就在此前的3月12日，在沒有履行相關(guān)申報(bào)審批手續(xù)和文物專家論證評(píng)審的情況下，城隍廟被開發(fā)商交由沒有資質(zhì)的拆遷公司拆除。整個(gè)過程中，洛南縣沒有向上級(jí)文物行政管理部門申報(bào)。
縣政府“撐腰”文保部門成了“睜眼瞎”
頻頻發(fā)生的毀壞文物事件顯示，開發(fā)企業(yè)之所以敢于強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，主要是一些地方政府背后“撐腰”。而文保部門則“無可奈何”，啞然失語，導(dǎo)致監(jiān)管成為擺設(shè)。
“從文物部門來說，修的時(shí)候要遵循文物修建的原則，但是政府說在那里修，最后（房地產(chǎn)的）消防通道過不去，（所以）只能把原址往西移，國保、省保的（文物）就挪不了，必須規(guī)劃要讓人家，縣保的沒有辦法了，就得讓人家（開發(fā)商），因?yàn)榈燃?jí)不一樣使用政策不同?！甭迥峡h博物館館長張曉兵稱，城隍廟被拆，原因是“皇城廣場(chǎng)”項(xiàng)目開發(fā)，由于樓盤消防通道與城隍廟相沖突，才拆掉的，“我們也沒有辦法”。
“文物是一個(gè)國家和民族的文化遺產(chǎn)，從本質(zhì)上說，它不是商品，只有一小部分在國家政策的允許下進(jìn)入流通領(lǐng)域，才成為區(qū)別于一般商品的特殊商品。從總體上說，文物的價(jià)值是它本身固有的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值而不是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。文物工作為社會(huì)發(fā)展服務(wù)，是為社會(huì)提供精神力量和智力支持，而不是創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富?！敝袊奈飳W(xué)會(huì)名譽(yù)會(huì)長謝辰生說，2012年12月26日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好旅游等開發(fā)建設(shè)活動(dòng)中文物保護(hù)工作的意見》中要求，各級(jí)政府嚴(yán)格執(zhí)行文物保護(hù)法律法規(guī)，不得轉(zhuǎn)讓、抵押國有不可移動(dòng)文物，不得將不可移動(dòng)文物作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營。文物古跡和歷史建筑應(yīng)當(dāng)盡可能實(shí)施原址保護(hù)，不得擅自拆除、遷移。
然而現(xiàn)實(shí)是，面對(duì)文物，有些人琢磨的只是它的利用價(jià)值，潛在的經(jīng)濟(jì)效益如何。衡量之后，擋道的，推倒它；還行的，改造它。在洛南城隍廟被拆事件中，比較值得玩味的是相關(guān)文物部門的態(tài)度，也就是洛南縣文廣局。按照文物屬地管理的原則，這起事件該歸他們負(fù)責(zé)。但他們的說法和做法令公眾極度失望。
洛南縣文廣局一位負(fù)責(zé)人稱，拆城隍廟，當(dāng)時(shí)縣政府開會(huì)研究過此事，還有會(huì)議紀(jì)要，拆掉城隍廟會(huì)重新在附近選址重建。他認(rèn)為，縣級(jí)文保單位、縣級(jí)政府有權(quán)決定對(duì)其進(jìn)行拆建。
洛南縣文廣局文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法大隊(duì)肩負(fù)文物執(zhí)法督查重任，然而副大隊(duì)長閔鋒竟稱，城隍廟被拆他們并不清楚。
在一次次的心痛中撿拾破碎的回憶
“面對(duì)文物保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)之間長期存在的矛盾，我們的執(zhí)法能力還不完全適應(yīng)?！蔽幕扛辈块L、國家文物局局長勵(lì)小捷就貫徹全國文物工作會(huì)議精神答記者問時(shí)，道出了文物主管部門的心聲，可以說是相當(dāng)?shù)哪腿藢の丁?/p>
一個(gè)無法回避的現(xiàn)實(shí)是，在“大干快上”壓倒一切的城市建設(shè)面前，文物保護(hù)常常處于有心無力的境地，而“真文物遭殃，假文物吃香”的現(xiàn)象更是時(shí)有發(fā)生。一邊對(duì)斥巨資新建豪華博物館、氣派音樂廳、現(xiàn)代化歌劇院等津津樂道，一邊對(duì)不斷毀掉的文物熟視無睹，“讓道”城市建設(shè)。對(duì)此，公眾是憂心重重卻無可奈何。
“領(lǐng)導(dǎo)很重視，問題很嚴(yán)重，處理很到位。這些又有什么作用呢？我們那兒的城隍廟在1986年也被拆了，現(xiàn)在回想起來都感到很痛心，只能在一次次的心痛中撿拾破碎的回憶。領(lǐng)導(dǎo)的無知，導(dǎo)致了后人對(duì)歷史建筑的集體性失憶，不能不說這才是血的教訓(xùn)啊！”陜西省富平縣文物系統(tǒng)一位文物工作者慨嘆，如果您是一位真正的文物工作者，那每一件文物都會(huì)有生命，也會(huì)融入到自己的血液。看著每一次文物被毀的報(bào)道，都會(huì)不由的感到心痛。
毀于拆遷的文物古建，洛南城隍廟不是第一個(gè)，也不會(huì)是最后一個(gè)。然而，這些拆遷毀壞事件的最后結(jié)果，也只能是罰款50萬元。坦率地說，這個(gè)數(shù)字看上去有些“開玩笑”，不用拿50萬元跟無價(jià)的文物相比，就算是跟現(xiàn)在總價(jià)動(dòng)輒上億的地價(jià)相比，也實(shí)在連個(gè)零頭都算不上。“這是對(duì)歷史文物缺少敬畏感，并且常常用金錢目標(biāo)來衡量物品價(jià)值大小的結(jié)果，是利益邏輯、政績思維滲透到文物保護(hù)事業(yè)的結(jié)果?！睍r(shí)事評(píng)論員朱四倍認(rèn)為，對(duì)毀壞文物背后的政績幽靈進(jìn)行理性審視和制度救治已經(jīng)是一種必須，否則，等待社會(huì)的是更多的“建設(shè)性破壞”鬧劇。
將項(xiàng)目決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子
近年來，一些地方在城市拆建中“折舊如舊”，使大量文物古跡遭到破壞，相關(guān)官員受到處分。2010年，安徽省泗縣釋迦寺被違法拍賣并遭到開發(fā)商強(qiáng)行拆除，泗縣縣委書記，泗縣縣委常委、常務(wù)副縣長等有關(guān)責(zé)任人分別受到黨內(nèi)、行政警告處分；2011年，故宮博物院對(duì)造成宋代哥窯瓷器損壞事故責(zé)任人作出處理，對(duì)直接責(zé)任人給予行政記大過處分，對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的該部門主要負(fù)責(zé)人給予行政警告處分；2013年，遼寧清代壁畫遭“破壞性修復(fù)”，朝陽市文化廣電新聞出版局文物監(jiān)察大隊(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人被處以行政處罰。
“此次洛南縣縣長劉明智等官員受到處理，但仍屬于事后的懲戒，而且縣長照當(dāng)，處罰開發(fā)商的區(qū)區(qū)50萬元如何能使城隍廟恢復(fù)如初？由此造成的文物古跡和公共財(cái)政損失誰來埋單？”資深時(shí)事評(píng)論員梁江濤坦言，洛南縣城隍廟被折毀事件折射民意缺失。不說在民主制度非常健全的國家，就說我國古代皇帝遇到大事也要問政于民。北宋時(shí)期，建立了朝省集議制度，即集體決策制?；实垭m手握全權(quán)，并不乾綱獨(dú)斷。遇有重大決策，朝廷甚至邀請(qǐng)平民參加，形式有如今天的政策聽證會(huì)。比如陳恕為三司使時(shí)，“將立茶法，召茶商數(shù)十人，俾各條利害?！蔽鯇幠觊g，“其議財(cái)也，則商估市井屠販之人，皆召而登政事堂”。如果洛南縣縣長在拆遷城隍廟之前廣泛征集民意，也不至于因違法決策背上一個(gè)處分。
雖然洛南縣城隍廟被折毀事件是個(gè)案，但要從根本上防范類似事件的重演，必須嚴(yán)格約束決策拍板權(quán)。運(yùn)用法治方式約束公權(quán)力，采取法律監(jiān)督方式防止權(quán)力濫用，將項(xiàng)目決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里。文/圖記者趙爭耀
（責(zé)任編輯 王順利）
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