日前，財(cái)政部聲稱，將清理規(guī)范民生資源“附加費(fèi)”在內(nèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。
讓財(cái)政部痛下決心的“蛋糕”有多大？
按2013年全國用電量初步估算，僅電價(jià)“附加費(fèi)”一年可達(dá)2000多億元，其中居民生活用電的“附加費(fèi)”就達(dá)270多億元。
面對(duì)這些讓人目瞪口呆的數(shù)字，財(cái)政部給出的說法是，目錄清單外的，公民、法人和其他組織有權(quán)拒絕繳納。就是說，對(duì)于清單外的不合理附加費(fèi)，公民有抗費(fèi)權(quán)利。
實(shí)際上，至少早在三年前，《政府性基金管理暫行辦法》（2011年1月1日開始施行）便規(guī)定，“對(duì)未按本辦法規(guī)定的審批程序批準(zhǔn)，自行設(shè)立政府性基金項(xiàng)目，或者改變政府性基金征收對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和期限的，公民、法人和其他組織有權(quán)拒絕繳納。
所以，問題的核心不是“有權(quán)拒絕”，而是公民該如何依法拒絕？
一、拜托，先讓我知道哪些才是合法的
對(duì)于附加費(fèi)在日常生活中的存在，其實(shí)很多人沒有清晰概念。如果不是新華社《一年僅居民生活電費(fèi)就“附加”了270億元？——追蹤水電油價(jià)“附加費(fèi)”》的相關(guān)報(bào)道，一般人可能并不知道，水價(jià)中包含著公共事業(yè)費(fèi)、排污費(fèi)，電價(jià)中包含著重大水利工程建設(shè)基金、水庫移民后期扶持基金等多項(xiàng)附加費(fèi)，油價(jià)中可能有價(jià)外征收的機(jī)動(dòng)車輛通行附加費(fèi)。
因此，要讓針對(duì)不合理附加費(fèi)的公民抗費(fèi)權(quán)利落地，首先需明確，法定征收的附加費(fèi)有哪些。
根據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)公開的目錄看，在這一輪簡政放權(quán)的全面深化改革后，全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)壓縮到116項(xiàng)，涉企行政事業(yè)性收費(fèi)為87項(xiàng)，政府性基金則為25項(xiàng)。這些收費(fèi)的去向，在公開目錄中都有呈現(xiàn)，是繳入中央國庫還是地方國庫，一目了然。如果覺得征收費(fèi)沒有依據(jù)，公民以及企業(yè)都可以對(duì)照目錄維權(quán)。
2014年10月29日，財(cái)政部官網(wǎng)公布《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》、《全國性及中央部門和單位涉企行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》和《全國政府性基金目錄清單》，圖為《全國政府性基金目錄清單》截圖。
但這里涉及到另一重要問題。財(cái)政部的公開目錄并沒有指明用途和分布。類似于機(jī)動(dòng)車號(hào)牌工本費(fèi)、公證費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)，在征收時(shí)便明確告知，收費(fèi)相對(duì)透明，但諸如農(nóng)網(wǎng)還貸資金、水利建設(shè)基金、水庫移民扶持基金等政府性基金，則隱藏在水電油等各類民生資源的單價(jià)中。人們對(duì)這類附加費(fèi)用缺少概念，核心原因即在于此，遑論監(jiān)督錢款的最終用途。
以電價(jià)為例。很多城市的電費(fèi)單并無電價(jià)的具體構(gòu)成，只涉及起止碼、單價(jià)等要素，農(nóng)網(wǎng)還貸、城市公用事業(yè)附加等電價(jià)構(gòu)成中的相關(guān)附加費(fèi)，得不到透明顯示。而且，像武漢這類城市，已經(jīng)廢止紙質(zhì)電費(fèi)單，推行自助繳費(fèi)、熱線查詢等新渠道，電價(jià)構(gòu)成的公示，相較于紙質(zhì)電費(fèi)單那種清晰明了的形式而言，無疑更加復(fù)雜。諸如此類，不一而足。
連附加費(fèi)具體的征收范圍都無法摸清，拒絕繳納自然是紙上談兵。當(dāng)然，在《政府信息公開條例》所張揚(yáng)的公民權(quán)利面前，這都不是問題。根據(jù)第九條第一款的要求，“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”，政府應(yīng)主動(dòng)公開。也就是說，如果覺得附加費(fèi)的不透明征收損害了利益，那么，對(duì)財(cái)政部的目錄和《政府信息公開條例》勇敢地捍衛(wèi)知情權(quán)吧。
二、無依無據(jù)亂收費(fèi)，咱們法庭見
財(cái)政部的目錄清單，提供了交與不交的參照系，如果不清楚各類民生資源中是否包含農(nóng)網(wǎng)還貸、城市公用事業(yè)等附加費(fèi)，還可申請(qǐng)信息公開。但假如該收的項(xiàng)目透明了，政府部門卻在目錄外額外征收其他的附加費(fèi)用，該如何拒絕？
畢竟，像水、電、油等資源的附加收費(fèi)背后，通常是具有壟斷性的國企。比如，水費(fèi)的征收對(duì)應(yīng)著自來水公司，電費(fèi)對(duì)應(yīng)著電力公司，它們都不是充分市場化的企業(yè)。壟斷性的市場地位和國企身份，意味著公民在與這些收費(fèi)主體的博弈中，處于極其弱勢(shì)的地位。拒繳不合理水電附加，會(huì)不會(huì)被斷水?dāng)嚯姡烤芾U不合理的教育附加，子女會(huì)不會(huì)遭遇入學(xué)門檻？
還得看到，附加費(fèi)最終通常劃入地方或者中央國庫，附加費(fèi)的收取方式，無論是像水電油這類民生資源直接在附著在單價(jià)里，還是像教育附加費(fèi)那樣，由代征增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅的單位和個(gè)人征收，都是征收者在替政府部門代征。
就是說，公民抗費(fèi)，對(duì)抗的是決定收費(fèi)的地方乃至中央政府部門。在這樣一個(gè)維權(quán)格局下，兌現(xiàn)拒繳的權(quán)利并不容易。
不過，即便財(cái)政部沒有承諾，基于“法無授權(quán)及禁止”的常識(shí)，法理的正義性也為公民拒繳不合理附加提供了維權(quán)武器。所以，若抗費(fèi)行動(dòng)遭遇斷水?dāng)嚯姷仁址◤?qiáng)制執(zhí)行，訴諸法律是不二選擇。
當(dāng)然，鑒于附加費(fèi)這類政府性基金或行政事業(yè)性收費(fèi)經(jīng)過了一道代征中介，如果通過向法院起訴來抗拒繳費(fèi)，公民抗費(fèi)在程序?qū)用婢兔媾R著選擇——告政府還是代征單位？
正如中國政法大學(xué)副教授朱巍所言，相對(duì)于行政訴訟，提起民事訴訟無論在成本上還是立案難度上都小得多。還是以電費(fèi)為例，如果地方將目錄外附加費(fèi)加塞在電價(jià)中，公民可以依據(jù)與供電公司的供用電合同，提起民事訴訟。因?yàn)橐坏┘尤郊淤M(fèi)，供用電合同就涉嫌違規(guī)。
問題往往沒這么簡單。電力公司作為附加費(fèi)代征者，如果被起訴收費(fèi)違規(guī)，搬出政府的收費(fèi)決定也屬正常。這時(shí)候，起訴對(duì)象就得轉(zhuǎn)為負(fù)責(zé)征收的政府部門，抗費(fèi)得進(jìn)入行政訴訟層面。
三、法院要是不立案，改革來糾偏
抗費(fèi)行動(dòng)能進(jìn)入司法層面，無疑是種相對(duì)理想的結(jié)果，但如果法院拒絕立案呢？
這種情況并非沒有可能。在司法實(shí)踐中，立案難、審理難、執(zhí)行難，是公民提起行政訴訟通常會(huì)面臨的三座大山。如果立案遭拒，走司法途徑抗費(fèi)維權(quán)自然此路不通。
更重要的是，現(xiàn)實(shí)中司法實(shí)踐通常將行政訴訟中的具體行政行為和抽象行政行為分開。類似于公共事業(yè)費(fèi)、排污費(fèi)等附加費(fèi)的征收，雖屬于具體行政行為，但這些具體的行政行為往往于法無據(jù)而又有章可循，其背后依據(jù)的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、行政規(guī)范或者決定、命令通知等紅頭文件等屬于抽象行政行為，而抽象行政行為在以往是無法提起行政訴訟的。如果收費(fèi)依據(jù)不廢除，公民想要抗費(fèi)獲得不繳費(fèi)的“特權(quán)”，在理論上可能性極低。
2010年11月21日，家住烏市的張老先生到新疆大西部國際旅行社報(bào)名參加新馬泰12日游時(shí)，被旅行社收取了450元的附加費(fèi)，而老年人附加費(fèi)已被國家旅游局明令禁止收取。
所以，抗費(fèi)行動(dòng)走到這個(gè)層面，不可回避的問題是，能不能通過行政訴訟，廢除支撐收費(fèi)的那些不合理的法律規(guī)章，尤其是紅頭文件？
一個(gè)好消息是，法律界呼吁多年的《行政訴訟法》大修，已于去年年底啟動(dòng)。從二次審議稿看，受案范圍已由“具體行政行為”變更為“行政行為”。這意味著，對(duì)紅頭文件的審查，有望成為行政訴訟的趨勢(shì)。僅憑一紙文件便征收稅費(fèi)的政府行為，一旦被起訴，立案難度將大大降低。
那么，政府在目錄清單外額外收取附加費(fèi)，不管是否有公開的政府文件依據(jù)，拒絕交費(fèi)在行政訴訟層面都有實(shí)現(xiàn)的可能。
當(dāng)然，解決了立案難的問題后，法院能否公正審理；如果政府部門敗訴，政府能否依法執(zhí)行司法判決，解除征收附加費(fèi)的行政行為，都成問題。但是抗費(fèi)如果成功，政府的收費(fèi)權(quán)力關(guān)進(jìn)了籠子，造福的將會(huì)是一地百姓。
四、不要讓民眾“有權(quán)拒絕”成畫餅
如果在這份“抗費(fèi)指南”的指導(dǎo)下，你走到了最后一步，抗費(fèi)艱難成功，那么，恭喜你，你為中國的法治建設(shè)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，完成了吃螃蟹的壯舉。
但與此同時(shí)，我們也將表示遺憾。誠如海南大學(xué)法學(xué)院副教授王琳所言，拒絕繳納不合理附加費(fèi)的權(quán)利，政府部門首先應(yīng)該主動(dòng)保障，而不必等到公民訴諸法律，還得承擔(dān)抗費(fèi)的各種成本；另一層面，這個(gè)皮球也不應(yīng)踢向司法機(jī)關(guān)?？官M(fèi)行動(dòng)即便勝利，它也意味著政府部門對(duì)自身附加費(fèi)征繳權(quán)力上缺乏主動(dòng)的約束；而抗費(fèi)越艱難，則意味著現(xiàn)實(shí)的積弊越多。
對(duì)于財(cái)政部負(fù)責(zé)人而言，提出公民可拒繳不合理附加費(fèi)的承諾，自然輕而易舉，但公民抗費(fèi)所將要面臨的這些困難是否考慮到了？
對(duì)于一個(gè)責(zé)任政府而言，替公民伸張權(quán)利，就得清除妨礙權(quán)利落地的那些障礙。具體到附加費(fèi)征收上，對(duì)于政府部門亂收費(fèi)的沖動(dòng)，信息公開層面的約束就應(yīng)該將其遏制。如果不能，難逃畫餅之嫌。
（責(zé)任編輯 王順利）
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